Netwerksubsidie

  • Efficiëntere en doelmatigere uitvoering
  • Vermindering administratieve lasten
  • Meer (politieke) legitimatie van het project
  • Afhankelijkheid penvoerder
  • Weinig grip op de interne verhouding tussen deelnemers
  • Deelnemers zijn erg van elkaar afhankelijk

Uitvoeringsovereenkomst

Onder de Awb wordt subsidie verstrekt door een eenzijdige publiekrechtelijke rechtshandeling, oftewel per beschikking. De wens kan bestaan dat een subsidie bij overeenkomst wordt verstrekt. Soms willen ontvangers dat, omdat zij een contract meer passend vinden bij het partnerschap dat met de overheid of omdat een contract meer zekerheid en een sterkere rechtspositie zou geven dan een beschikking. Soms gaat het initiatief tot geldverstrekking per contract uit van het bestuursorgaan, bijvoorbeeld om op die manier de regels van het publiekrecht te ontwijken. Ten slotte kunnen ook beide partijen vinden dat een overeenkomst beter past bij de aard van hun rechtsverhouding, die in de praktijk inderdaad regelmatig een uitgesproken tweezijdig karakter heeft. Om recht te doen aan de wensen van de praktijk is in artikel 4:36 Awb bepaald dat ter uitvoering van een subsidieverleningsbeschikking een overeenkomst kan worden gesloten. Het woord uitvoering impliceert dat ook in die gevallen eerst een subsidiebeschikking zal moeten worden geven. De beschikkingsvervangende subsidieovereenkomst, waarbij subsidie wordt verstrekt per overeenkomst zonder een (basis)beschikking is niet toegestaan (want in strijd met de Awb).

De uitleg hier is slechts een introductie. Het boek Subsidierecht van W. den Ouden e.a. geeft meer informatie. Geadviseerd wordt om juridisch advies in te winnen, wanneer u gebruik wenst te maken van een uitvoeringsovereenkomst.

Algemeen

Voor subsidies waarover een uitvoeringsovereenkomst is afgesloten tussen subsidieverstrekker en ontvangers, gelden de bepalingen van titel 4.2 Awb (inclusief afdeling 4.2.3 Awb over de beschikking tot subsidieverlening) onverkort. Dat betekent in de eerste plaats dat subsidie, ook wanneer een uitvoeringsovereenkomst wordt gesloten, op aanvraag bij beschikking wordt verleend. Anders is echter dat die subsidie wordt verleend onder de voorwaarde dat de ontvanger meewerkt aan het tot stand brengen van een overeenkomst, bijvoorbeeld van geldlening of borgtocht (artikel 4:36 jo. 4:33, aanhef en onderdeel a, Awb). De voorwaarde kan zowel opschortend als ontbindend worden geformuleerd. De wetgever heeft geen keuze gemaakt voor een van beide vormen.

In de praktijk treden de subsidiegever en de subsidieontvanger doorgaans eerst met elkaar in overleg. Pas als er overeenstemming is bereikt over de inhoud van de overeenkomst wordt de subsidieverleningsbeschikking gegeven. In verband met het bepaalde in paragraaf 4.1.3.2 van de Awb (dwangsom bij niet tijdig beslissen) moet er daarbij voor worden gewaakt dat de verleningsbeschikking binnen de daarvoor geldende wettelijke beslistermijn wordt gegeven.

Verder brengt de toepasselijkheid van afdeling 4.2.3 Awb met zich dat de subsidiebeschikking een omschrijving van de gesubsidieerde activiteiten en het subsidiebedrag (of de wijze waarop dit wordt berekend) moet bevatten.

In een subsidieverleningsbeschikking kan de subsidiegever eenzijdig verplichtingen opleggen (afdeling 4.2.4 Awb). Bij uitvoeringsovereenkomsten ligt dit anders. De (wederzijdse) rechten en verplichtingen moeten in de overeenkomst worden neergelegd en dor beide partijen aanvaard.

Ook wanneer ter uitvoering van een verleningsbeschikking een overeenkomst wordt gesloten, vindt de subsidievaststelling in principe weer bij beschikking plaats (artikel 4:44 Awb). Dat wil zeggen dat de aanvrager een vaststellingsaanvraag indient op een bepaald tijdstip of nadat de gesubsidieerde activiteiten hebben plaatsgevonden. Op deze aanvraag is afdeling 4.2.5 Awb van toepassing. Partijen kunnen in de uitvoeringsovereenkomst echter afspreken dat geen vaststellingsbeschikking nodig is (artikel 4:44, lid 1, aanhef en onderdeel c, Awb). Dat is vooral van belang bij garanties. Daar komt een verzoek tot vaststelling van het bedrag dat de subsidiegever verschuldigd is immers neer op een verzoek tot nakoming van de borgtochtovereenkomst, terwijl als de garantie verloopt zonder dat er een beroep op behoeft te worden gedaan, de vaststelling dat de subsidiegever niets meer verschuldigd is niet meer dan een formaliteit zou zijn.

Indien wordt afgesproken dat er geen vaststellingsbeschikking nodig is, is het – ter voorkoming van misverstanden – raadzaam in de uitvoeringsovereenkomst vast te leggen op welk moment de uiteindelijke hoogte van de subsidie wordt bepaald. Voorts verdient het aanbeveling om – voor zover dat niet volgt uit de verleningsbeschikking – in de overeenkomst op te nemen op welke wijze de aanvrager zal aantonen dat de gesubsidieerde activiteiten hebben plaatsgevonden en, indien nodig, rekening en verantwoording zal afleggen.

Nakomingsplicht

In artikel 4:36, tweede lid, Awb is het volgende bepaald: ‘Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de subsidie zich daartegen verzet, kan in de overeenkomst worden bepaald dat de subsidieontvanger verplicht is de activiteiten te verrichten waarvoor de subsidie is verleend.’ Het is deze bepaling waar het subsidiegevers – als zij subsidieovereenkomsten willen gebruiken – vaak om te doen is. Zij willen zeker weten dat de ontvanger de activiteiten waarvoor de subsidie is verstrekt, ook daadwerkelijk verricht en zelfs over de mogelijkheid beschikken om de nakoming indien nodig af te dwingen. De Awb verplicht de ontvanger namelijk niet om de activiteiten te verrichten. Het uitgangspunt is juist dat het de gesubsidieerde te allen tijde vrijstaat om de activiteiten niet te verrichten (zij het dat hij daarvoor dan ook geen subsidie zal ontvangen c.q. betaalde voorschotten zal moeten terugbetalen).

In de praktijk is het voor veel subsidieontvangers echter niet zo eenvoudig om te beslissen om af te zien van de subsidie. Veel instellingen die collectieve voorzieningen aanbieden worden door middel van subsidie in stand gehouden. Dat deze instellingen zouden kunnen besluiten om voortaan zonder subsidie verder te gaan, is – in ieder geval binnen een relatief korte termijn – niet goed voor te stellen. De positie van de subsidiegever is in deze gevallen ook zonder subsidieovereenkomst zeer sterk. Het is dan de vraag of het sluiten van een uitvoeringsovereenkomst de zaak niet onnodig gecompliceerd maakt.

Bij subsidieontvangers die eenvoudiger zouden kunnen besluiten om de activiteiten te verrichten omdat zij niet (grotendeels) financieel afhankelijk zijn van de subsidiënt, zou het gebruik van de zogenaamde ‘afdwingovereenkomst’ ook wel eens tot minder wenselijke resultaten kunnen leiden. Van bepaalde subsidies is algemeen bekend dat zij, hoewel een welkome bijdrage in de kosten, geen doorslaggevende factor zijn bij de beslissing van de ontvanger om de activiteit waarvoor zij worden verstrekt te verrichten. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan bepaalde investeringspremies. De verplichting dat een uitvoeringsovereenkomst moet worden gesloten waarin een nakomingsplicht is opgenomen kan ertoe leiden dat wordt afgezien van subsidie. Bovendien kan een nakomingsplicht in zo een geval de vraag doen rijzen of het subsidieverstrekkende bestuursorgaan eigenlijk niet een goed of dienst zou moeten inkopen bij de subsidieontvanger. Immers, als de subsidieverstrekker zoveel belang hecht aan het daadwerkelijk plaatsvinden van de gesubsidieerde activiteit is niet op voorhand duidelijk dat het (slechts) gaat om het stimuleren van de ontwikkeling van wenselijk geachte activiteiten, in plaats van om activiteiten die vooral ten goede komen aan het bestuursorgaan zelf.