Netwerksubsidie

  • Efficiëntere en doelmatigere uitvoering
  • Vermindering administratieve lasten
  • Meer (politieke) legitimatie van het project
  • Afhankelijkheid penvoerder
  • Weinig grip op de interne verhouding tussen deelnemers
  • Deelnemers zijn erg van elkaar afhankelijk

Netwerkconstructies en –subsidierelaties

Een overheidsorganisatie kan op verschillende manieren netwerken financieren binnen het subsidierecht. Hieronder worden enkele veel gebruikte constructies gevisualiseerd (waarbij B staat voor bestuursorgaan en deelnemers in het netwerk zijn weergegeven als zwarte bolletjes):

netwerksubsidie1.png    netwerksubsidie2.png    netwerksubsidie3.png

Individuele subsidierelaties

Aan de ene kant van het spectrum (links) kiest het bestuursorgaan voor individuele, afzonderlijke relaties met elke partner in het netwerk. Het bestuursorgaan neemt dan subsidiebesluiten voor elke afzonderlijke partner, met afzonderlijke subsidiebedragen en te verrichten activiteiten.

Voordeel van deze vorm is dat het overzicht voor het bestuursorgaan behouden blijft. Nadeel is dat deze vorm voor veel administratieve lasten voor het bestuursorgaan zorgt en de regie voor samenwerking vrijwel automatisch (voor een deel) bij de overheid ligt.

Subsidierelatie met nieuw opgerichte rechtspersoon

Aan de andere kant van het spectrum (rechts) gaat het bestuursorgaan maar één subsidierelatie aan. Het bestuursorgaan kan vereisen dat de partners in het netwerk een rechtspersoon oprichten. De subsidierelatie heeft het bestuursorgaan dan met die nieuwe rechtspersoon en niet met de achterliggende partners.

Voordeel van deze vorm is dat duidelijk is met wie een relatie wordt aangegaan en waar verantwoordelijkheden liggen. Nadeel is dat deze vorm vrij ingrijpend is voor de partners in het netwerk en vaak als disproportioneel veel moeite wordt ervaren. Alleen bij langdurige samenwerking waarbij het gaat om grote bedragen, ligt deze vorm voor de hand.

Subsidierelatie met één (rechts)persoon

Het bestuursorgaan kan kiezen om een subsidierelatie te hebben met één (rechts)persoon in het netwerk. Deze (rechts)persoon heeft, in deze context, waarschijnlijk de verplichting samen te werken met andere partijen, maar deze worden gezien als een soort “onderaannemers”, waar de overheidsorganisatie niets mee te maken heeft, althans geen publiekrechtelijke relatie mee heeft.

Voordeel van deze vorm is dat duidelijk is met wie een relatie wordt aangegaan. Nadeel is dat de (rechts)persoon mogelijk onevenredig veel risico draagt. Ook voor de andere deelnemers kunnen er risico’s bestaan, bijvoorbeeld wanneer de subsidieontvanger niet met hen wenst samen te werken.

Een tussenvorm?

Deze opties worden doorgaans gezien als relatief simpel vanuit juridisch perspectief en sluiten het beste aan bij het systeem van de Algemene wet bestuursrecht en het algemene subsidierecht. Nadelen zijn dat de eerste variant (afzonderlijke subsidierelaties) veel administratieve lasten voor het bestuursorgaan oplevert en dat de andere varianten vrij ingrijpend kunnen zijn voor de partners in het netwerk. Ook doen deze vormen niet zo goed recht aan de werkelijkheid waarin samen wordt gewerkt aan een geïntegreerd project.

Daarom is er in de praktijk een soort hybride tussenvorm ontwikkeld, die in het midden is afgebeeld. In deze vorm wordt gewerkt met een penvoerder en (deelnemers in) een samenwerkingsverband. De penvoerder neemt een coördinerende rol op zich en functioneert in meer of mindere mate als contactpersoon. Deze vorm doet volgens sommigen het meest recht aan de werkelijkheid.

Penvoerderconstructie

De penvoerder kent verschillende verschijningsvormen. De penvoerder kan een natuurlijk persoon betreffen, maar is vaker een rechtspersoon. Ook kan de penvoerder tegelijkertijd deelnemer zijn in het samenwerkingsverband, dus ook activiteiten verrichten, of juist ‘onafhankelijk’ zijn en slechts de coördinerende taken op zich nemen. Daarnaast komt het voor dat de penvoerder de enige subsidieontvanger is binnen het netwerk, wat in sterke mate lijkt op de vorm waarin het bestuursorgaan ervoor kiest om een subsidierelatie te hebben met één (rechts)persoon.

Hierna wordt ervan uitgegaan van de situatie waarin alle deelnemers in het samenwerkingsverband subsidieontvanger zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, om zo een aantal relevante onderdelen van de subsidierelatie te kunnen bespreken. Aan de hand van die onderdelen wordt bekeken welke rol de penvoerder kan hebben en welke gevolgen dat heeft voor de relatie bestuursorgaan-penvoerder-deelnemers in het samenwerkingsverband.

  1. Contact
  2. Bezwaar en beroep
  3. Geld overmaken
  4. Terugvorderen

Contact

Meest voor de hand ligt dat de penvoerder ten minste “de pen voert”. Toch moet bestuursorgaan bedenken of het alleen met de penvoerder of in meer of mindere mate ook met de andere deelnemers in het samenwerkingsverband contact wil hebben. Een reden om alleen met de penvoerder contact te hebben is dat dit zorgt voor minder administratieve lasten voor het bestuursorgaan (en subsidieontvangers). Daarnaast is het ook overzichtelijk voor het bestuursorgaan: de penvoerder spreekt met één stem. Toch kunnen er ook redenen zijn om ook contact te willen hebben met de deelnemers in het samenwerkingsverband tijdens de subsidierelatie, bijvoorbeeld om eerder te kunnen bijsturen of om alle deelnemers van het samenwerkingsverband van relevante overheidsinformatie te voorzien. Wanneer het bestuursorgaan ook contact heeft met de andere deelnemers in het samenwerkingsverband is er vaak eerder zicht op problemen, wat een bemiddelende rol mogelijk maakt en zorgt voor betere slagingskansen van het project.

Formulering

Het is belangrijk dat het bestuursorgaan expliciteert waarover slechts contact wilt hebben met de penvoerder en waartoe de penvoerder dus gemachtigd moet zijn door de deelnemers in het samenwerkingsverband. Deze machtiging moet voldoende specifiek en duidelijk zijn, zo volgt uit de jurisprudentie (CBb 24 mei 2016, ECLI:NL:CBB:2016:375. Zie ook CBb 24 maart 2016, ECLI:NL:CBB:2016:85, AB 2016/318 m.nt. J.E. van den Brink), anders kan op die basis niet worden gehandeld. Een duidelijke machtiging draagt het ook bij aan de rechtszekerheid, partijen weten waar zij aan toe zijn en wat de verhoudingen zijn.

Waarover kan het bestuursorgaan contact willen hebben/over kunnen besluiten alleen met de penvoerder?

  • Subsidieaanvraag
  • Aanvraag tot wijziging subsidieverlening
  • Melding van (niet-)fundamentele wijzigingen
  • Rapportageverplichtingen
  • Aanvraag tot subsidievaststelling
  • Terugvordering
  • Overige correspondentie/problemen

Intrekken machtiging

Het bestuursorgaan kan invloed uitoefenen op de inhoud en de vormgeving van de machtiging (bijvoorbeeld door een concept te beschikking te stellen), maar de machtiging zelf is een privaatrechtelijke aangelegenheid tussen de deelnemers in het samenwerkingsverband en de penvoerder. Dat geldt ook voor een eventuele intrekking van een dergelijke machtiging.

Wat gebeurt er als één van de deelnemers de machtiging intrekt, maar wel partner blijft in het project? Als het bestuursorgaan of de regelgever niks geregeld heeft op dit punt, zal het bestuursorgaan wat betreft die ene deelnemer weer individueel contact moeten hebben, deze is weer een ‘reguliere’ subsidieontvanger geworden. Daarin voorzien kan op verschillende niveaus: in de subsidieregeling, subsidieverleningsbeschikking, of de uitvoeringsovereenkomst die onder beschikking hangt. Het is bijvoorbeeld mogelijk om een ontbindende voorwaarde op te nemen in de verleningsbeschikking of uitvoeringsovereenkomst voor het geval een machtiging aan de penvoerder wordt ingetrokken. Het nadeel van deze oplossing is dat deze niet altijd proportioneel is. Overigens moet worden opgemerkt dat als een machtiging wordt ingetrokken, dit meestal een indicatie is van een groter probleem, dat meer aandacht vraagt dan het afbreken van de subsidierelatie met een van de ontvangers.

Afwijkingsmogelijkheden

De vraag is of het bestuursorgaan, als er eenmaal een keuze is gemaakt om te werken met een penvoerder, hier nog van af kan wijken. Als bijvoorbeeld is bepaald dat alleen de penvoerder de aanvraag tot subsidievaststelling mag indienen, maar de samenwerking loopt niet goed, is het voor te stellen dat het bestuursorgaan deelnemers de mogelijkheid wil bieden toch ieder voor zich een vaststellingsaanvraag in te dienen. Dit staat echter op gespannen voet met de rechtszekerheid van de penvoerder en andere deelnemers in het samenwerkingsverband en heeft gevolgen voor hun onderlinge (rechts)verhouding. Het CBb oordeelde in deze situatie dat de aanvraag tot subsidievaststelling dat de deelnemer, op verzoek van het bestuursorgaan, had ingediend, zich niet verdroeg met het de bepaling dat de aanvraag om subsidievaststelling werd ingediend via de penvoerder van het samenwerkingsverband (CBb 7 juli 2015, ECLI:NL:CBB:2015:258, AB 2016/54 m.nt. M.A.M. Dieperink).

Vertrouwen

Het grootste probleem dat zich in de praktijk voordoet als het bestuursorgaan enkel contact heeft met de penvoerder, is het gebrek aan rechtszekerheid voor de andere subsidieontvangers. Zij hebben geen toegang tot c.q. contact met het bestuursorgaan, en moeten in de publiekrechtelijke relatie die zij hebben met het bestuursorgaan, vertrouwen op de uitlatingen van de penvoerder, die niet altijd betrouwbaar blijkt (zie bijvoorbeeld CBb 12 januari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:23). Dit kunnen zij overigens wel ondervangen in een samenwerkingsovereenkomst die gesloten kan worden tussen penvoerder en de deelnemers in het samenwerkingsverband en geschillen hieromtrent kunnen zij aankaarten bij de civiele rechter. Subsidierelaties raken zo wel vergaand gejuridiseerd.

Bezwaar en beroep

Wie in bezwaar en beroep kan tegen subsidiebesluiten, hangt af van het systeem van bezwaar en beroep en vooral het belanghebbendebegrip; het bestuursorgaan kan niet zelf beslissen wie bestuursrechtelijke rechtsbescherming geniet en wie niet. De penvoerder en de andere deelnemers in het samenwerkingsverband moeten belanghebbende zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, willen zij toegang hebben tot de rechter en bezwaar kunnen maken.

De subsidieontvangers die geen penvoerder zijn, zijn in ieder geval belanghebbende bij de subsidiebesluiten die aan hen zijn gericht. De vraag is wanneer zij belanghebbende zijn bij subsidiebesluiten die gericht zijn tot de andere deelnemers in het samenwerkingsverband? Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft geoordeeld dat een deelnemer belanghebbend is bij subsidiebesluiten die gericht zijn tot een andere deelnemer als hij de mogelijkheid heeft om in een materieel gunstiger positie te raken (CBb 7 juli 2015, ECLI:NL:CBB:2015:258, AB 2016/54 m.nt. M.A.M. Dieperink).

Interessant in dit licht is dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State art. 4:46 Awb zo heeft uitgelegd dat de subsidie conform verlening óf lager vast kan worden gesteld, maar niet hoger dan verleend (ABRvS 25 februari 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO4351, AB 2004/261 m.nt. W. den Ouden). De jurisprudentie van het CBb gaat het uit van één subsidiebedrag dat een soort paraplu vormt boven de individuele subsidiebedragen. Binnen het grote subsidiebedrag mag worden geschoven en kunnen individuele subsidies dus hoger worden vastgesteld dan conform verlening. De individuele subsidies samen kunnen niet boven het grote ‘paraplubedrag’ uitkomen. Een deelnemer kan aldus in een materieel gunstiger positie komen als een andere deelnemer minder subsidie krijgt; het bedrag dat dan vrij komt kan naar hem doorvloeien.

Deze uitspraak werkt verhelderend als het geschil om de subsidiebedragen per subsidieontvanger gaat. Er zijn echter ook veel subsidiebesluiten en -geschillen waarbij deze regel geen uitkomst biedt. Als bijvoorbeeld het project wordt gewijzigd, (één van de) termijnen wordt veranderd, of een instandhoudingsverplichting een andere invulling krijgt, is niet op het eerste gezicht duidelijk of wat de gevolgen voor andere deelnemers zijn. Ook onduidelijk is dan of door bezwaar en beroep deze andere deelnemers in een materieel gunstiger positie kunnen komen. Klik hier voor meer informatie over het belanghebbendebegrip.

Geld overmaken

Verschillende bestuursorganen hebben, als zij werken met samenwerkingsverbanden, ervoor gekozen subsidiegeld (in de meeste gevallen gaat het dan om voorschotten) over te maken naar de penvoerder. Het idee is dat deze het geld dan doorbetaalt aan de andere deelnemers. Dit zorgt voor minder administratieve lasten en geeft de penvoerder meer mogelijkheden om op de hoogte te blijven van de activiteiten van de deelnemers in het samenwerkingsverband. Er is dan echter ook het risico op niet-doorbetalen van de voorschotten. Dit is vooral problematisch als de penvoerder failliet gaat.

Afwijkingsmogelijkheden

Het kan zijn dat het bestuursorgaan wil afwijken van eerder gemaakte keuzen, bijvoorbeeld wanneer de penvoerder de voorschotten niet doorbetaalt of anderszins geschillen tussen de projectpartners zijn ontstaan. Afwijken van de vastgelegde verhoudingen tussen bestuursorgaan, penvoerder en andere subsidieontvangers staat echter op gespannen voet met de rechtszekerheid en heeft gevolgen voor de (rechts)verhoudingen. Daarom kan dit, zo heeft het CBb bepaald, slechts in zeer bijzondere omstandigheden (CBb 27 april 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BQ3754, AB 2011/190 m.nt. F. Spijker & N. van Tamelen).

Terugvorderen

Het is voor te stellen dat het bestuursorgaan, hoewel alle deelnemers subsidieontvanger zijn, de subsidie alleen van de penvoerder terug wil vorderen. Dat is vooral het geval wanneer de penvoerder de voorschotten heeft ontvangen en in nog grotere mate wanneer deze de voorschotten niet heeft doorbetaald. Terugvorderen van één partij is daarnaast efficiënter omdat het voor minder administratieve lasten zorgt. Terugvorderen van de deelnemers in het samenwerkingsverband is daarentegen de standaard, waarvoor ook een wettelijke grondslag in de Algemene wet bestuursrecht is opgenomen. Als het bestuursorgaan wil terugvorderen van slechts de penvoerder, dan moet het daarvoor een specifieke wettelijke grondslag hebben. Artikel 4:57, lid 1, Awb bevat niet een dergelijke bevoegdheid maar uitsluitend de bevoegdheid tot terugvordering van subsidieontvanger (CBb 26 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2014:217, AB 2014/325 m.nt. J.R. van Angeren. Zie ook CBb 13 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:146, AB 2016/56 m.nt. M.A.M. Dieperink, CBb 13 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:145, AB 2016/55 m.nt. M.A.M. Dieperink).

Geen gevolgen voor terugvordering

Als de penvoerder niet doorbetaalt, heeft dit geen gevolgen voor de mogelijkheden tot terugvordering door het bestuursorgaan bij de deelnemer die het geld van de penvoerder had moeten ontvangen (CBb 8 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:206, AB 2017/106, m.nt. E.M.M.A. Driessen). Het betreft een civielrechtelijke aangelegenheid tussen de subsidieontvangers.

Werken met een penvoerder

Het is essentieel dat, als gewerkt wordt met samenwerkingsverbanden en penvoerders, de penvoerder zich bewust is van zijn verantwoordelijkheden en zijn taken goed uitvoert. Daarom worden in een subsidieregeling soms extra eisen gesteld aan de penvoerder, om te verzekeren dat dit een geschikte partij is. Een voorbeeld hiervan is de eis dat de penvoerder geen winstoogmerk heeft, om zo te zorgen dat het penvoerderschap geen ‘business case’ wordt.

Verder is het verstandig dat bestuursorganen de gang van zaken goed blijven monitore na een verstrekking van een subsidie aan een netwerk tijdens de projectperiode. Als er problemen ontstaan, is het belangrijk daar vroeg bij te zijn: als één partner uit een project stapt, kan dat grote gevolgen hebben, het kan de uitvoering van een project sterk bemoeilijken. Het is van belang dat vooraf wordt stilgestaan bij de rol van de overheidsorganisatie bij mogelijke problemen. Grijpt de overheidsorganisatie in en gaat het proberen de problemen op te lossen, of is dat de uitdrukkelijke verantwoordelijkheid van de partners in het samenwerkingsverband? Klik hier voor meer informatie over wijzingen en handhaving.