Netwerksubsidie

Netwerkconstructies en –subsidierelaties

Algemeen

Een netwerksubsidie is zoals in het begin gezegd een subsidievorm waarbij aan de subsidieverstrekkende en/of aan de subsidieontvangende kant meerdere partijen zijn betrokken waardoor samenwerking wordt gestimuleerd. Deze samenwerking kan op diverse wijzen worden vormgegeven. Belangrijk is daarbij dat goed in het oog moet worden gehouden dat er een verschil bestaat tussen de diverse netwerken en de subsidierelaties.

Netwerken

Het begrip ‘netwerken’ ziet op meerdere partijen die op enige manier betrokken zijn bij het gesubsidieerde project. Een subsidievorm waarbij meerdere partijen zijn betrokken aan de subsidieontvangende dan wel subsidieverstrekkende kant, voldoet aan deze definitie. Deze ruime omschrijving maakt dat er veel denkbare varianten van een netwerk bestaan. Het meest bekende voorbeeld is misschien wel het samenwerkingsverband met een penvoerder.  Maar ook de variant van de subsidietafel wordt steeds bekender. Deze twee varianten (de penvoerder in samenwerkingsverbanden en de subsidietafel) zijn vormen waarbij er meerdere partijen zijn betrokken aan de subsidieontvangende kant.

Er bestaan ook netwerksubsidies aan de subsidieverstrekkende kant. Zo kunnen overheden op basis van de Wgr gezamenlijk subsidie verstrekken. Ook hier werken partijen samen en voldoet  deze samenwerking aan de definitie van de netwerksubsidie.

Bij het netwerkbegrip gaat het dus om verschijningsvormen van een netwerksubsidie. De netwerksubsidie is daarom ook niet uitputtend te beschrijven, er zijn veel variaties mogelijk. De netwerksubsidie is dus een “paraplu-begrip” voor samenwerkingsvormen in de subsidieverstrekking.

Subsidierelaties

Binnen een netwerkconstructie zijn verschillende subsidierelaties mogelijk. De subsidieverstrekker kan ervoor kiezen om met iedere deelnemer in het netwerk een subsidierelatie aan te gaan. Het bestuursorgaan neemt dan subsidiebesluiten voor elke afzonderlijke partner, met afzonderlijke subsidiebedragen en te verrichten activiteiten. Voordeel van deze vorm is dat het overzicht voor het bestuursorgaan behouden blijft. Nadeel is dat deze vorm voor veel administratieve lasten voor het bestuursorgaan zorgt en de regie voor samenwerking vrijwel automatisch (voor een deel) bij de overheid ligt. Een andere mogelijkheid is om één subsidierelatie aan te gaan, bijvoorbeeld met een nieuw opgerichte rechtspersoon. De subsidierelatie heeft het bestuursorgaan dan met die nieuwe rechtspersoon en niet met de achterliggende partners. Voordeel van deze vorm is dat duidelijk is met wie een relatie wordt aangegaan en waar verantwoordelijkheden liggen. Nadeel is dat deze vorm vrij ingrijpend is voor de partners in het netwerk en vaak als disproportioneel veel moeite wordt ervaren. Alleen bij langdurige samenwerking waarbij het gaat om grote bedragen, ligt deze vorm voor de hand.

Deze opties worden doorgaans gezien als relatief simpel vanuit juridisch perspectief en sluiten het beste aan bij het systeem van de Algemene wet bestuursrecht en het algemene subsidierecht. Nadelen zijn dat de eerste variant (afzonderlijke subsidierelaties) veel administratieve lasten voor het bestuursorgaan oplevert en dat de tweede variant vrij ingrijpend kan zijn voor de partners in het netwerk. Ook doen deze vormen niet goed recht aan de werkelijkheid waarin samen wordt gewerkt aan een geïntegreerd project.

Daarom is er in de praktijk een soort hybride tussenvorm ontwikkeld. In deze vorm wordt gewerkt met een penvoerder en (deelnemers in) een samenwerkingsverband. De penvoerder neemt een coördinerende rol op zich en functioneert in meer of mindere mate als contactpersoon. Deze vorm doet volgens sommigen het meest recht aan de (complexe) werkelijkheid.

​​​​​​

I. Meerdere partijen aan de subsidieverstrekkende kant

Als overheden gezamenlijk subsidie willen verstrekken is er een publiekrechtelijke wet die hiervoor de basis biedt, namelijk de Wet gemeenschappelijke regelingen.

Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

De Wgr is een wet die regels bevat over diverse samenwerkingsvormen tussen overheden. De wet biedt bestuursorganen van onder andere gemeenten, provincies en waterschappen een juridisch kader om in publiekrechtelijke constructies samen te werken. Op basis van deze wet kunnen gemeenschappelijke regelingen worden opgesteld over de inrichting en vormgeving van de samenwerking. Zo’n gemeenschappelijke regeling vormt de basis voor de samenwerking. Een gemeenschappelijke regeling is dus een publiekrechtelijke vorm van samenwerking. De Wgr kent vijf verschillende samenwerkingsvormen, die alle geschikt zijn om subsidie te verstrekken. Er zijn drie vormen waarbij een zelfstandige organisatie wordt opgericht: het gemeenschappelijk openbaar lichaam, het gemeenschappelijk orgaan en de bedrijfsvoeringsorganisatie. Een lichtere vorm van samenwerking is de centrumregeling. En tot slot houdt de Wgr nog de mogelijkheid open om een ‘regeling zonder meer’ te treffen.

Op de website van Financieren in Netwerken zal vooral worden gefocust op de mogelijkheden voor subsidieverstrekking op basis van de Wgr. Voor uitgebreide informatie over elk van de verschillende samenwerkingsvormen kan verwezen worden naar: R.J.M.H. de Greef e.a., Intergemeentelijke samenwerking toegepast. Handreiking voor toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen, VNG/BZK: Den Haag 2015. Dit rapport biedt een handreiking van alle verschillende vormen, hoe het bestuur eruit ziet en de concrete vormgeving. Sowieso is er wat betreft de Wgr veel literatuur voorhanden. Daarom wordt op deze pagina de beschrijving van de verschillende samenwerkingsvormen samenvattend weergegeven.

Omdat in de Wgr de samenwerking tussen gemeentebesturen als eerste wordt uitgewerkt en als uitgangspunt wordt genomen voor de andere samenwerkingsvormen, wordt in de keuzetool hierop aangesloten.

De verschillende vormen

De Wgr kent als gezegd vijf verschillende vormen waaraan samenwerking ten grondslag ligt:

1. Het gemeenschappelijk openbaar lichaam
2. Het gemeenschappelijk orgaan
3. De bedrijfsvoeringsorganisatie
4. De centrumregeling
5. De regeling zonder meer

De verschillen tussen deze vijf vormen liggen in de volgende punten:

• Heeft de samenwerkingsvorm rechtspersoonlijkheid?
• Is er sprake van een geleed bestuur?
• Hoe worden de bevoegdheden toegekend?

Elke samenwerkingsvorm zal hieronder worden uitgelegd.

1. Het gemeenschappelijk openbaar lichaam

Het gemeenschappelijk openbaar lichaam is de meest vergaande en uitgebreid reguleerde vorm van samenwerking. Voorbeelden van openbare lichamen zijn de veiligheidsregio’s, regionale gezondheidsdiensten en omgevingsdiensten. Op grond van artikel 8 lid 1 Wgr kan het gemeenschappelijk openbaar lichaam worden ingesteld. Het gemeenschappelijk openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid; dit betekent dat het zelfstandig deelneemt aan het rechtsverkeer. Op grond van artikel 12 van de Wgr kent het openbaar lichaam een geleed bestuur: dit bestuur bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Het dagelijks bestuur is het bestuur dat de belangrijke beslissen neemt, bijvoorbeeld of subsidie moet worden toegekend. Het algemeen bestuur stelt regels op zoals een reglement van orde.

De samenstelling van het bestuur hangt samen met de vraag welke bestuursorganen het gemeenschappelijk openbaar lichaam willen oprichten. Er zijn namelijk verschillende type regelingen mogelijk bij het gemeenschappelijk openbaar lichaam:

1. Raadsregelingen: bestaande uit raadsleden
2. Collegeregelingen: bestaande uit collegeleden
3. Burgemeesterregelingen: bestaande uit burgemeesters
4. Gemengde regelingen: een combinatie van één van de bovenste vormen.

Het type gemeenschappelijke regeling hangt dus af van de deelnemers die aan die gemeenschappelijke regeling deelnemen. Dit heeft ook gevolgen voor de bevoegdheden die aan zo een gemeenschappelijk openbaar lichaam mogen worden overgedragen. Als er sprake is van collegeleden die samen een gemeenschappelijk openbaar lichaam willen oprichten en daar bevoegdheden aan willen overdragen, kunnen zij alleen hun eigen bevoegdheden overdragen. Dit lijkt een logisch uitgangspunt, maar het is belangrijk om hier goed bij stil te staan. Raadsleden kunnen dus alleen bevoegdheden van de raad overdragen en niet de bevoegdheden van het college.

Het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam heeft geen eigen geattribueerde publiekrechtelijke bevoegdheden, behalve de interne organisatorische taken (denk daarbij bijvoorbeeld aan het opstellen van een begroting). Alle bevoegdheden dienen dus te worden verkregen door middel van delegatie (het overdragen van de bevoegdheid) of mandaat (het in naam handelen van). Artikel 30 van de Wgr biedt een basis voor het overdragen van bevoegdheden aan de verschillende entiteiten.

Een voorbeeld van een gemeenschappelijk openbaar lichaam is de Gemeenschappelijke regeling Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid. Deze regeling is opgesteld door de colleges van burgemeester en wethouders van verschillende gemeenten, ieder voor zover het hun bevoegdheden betreft. Het betreft hier dus een collegeregeling. In artikel 2 staat dat het een openbaar lichaam betreft als bedoeld in artikel 8 van de Wgr en in artikel 4 staan verschillende bevoegdheden omschreven.

2. Het gemeenschappelijk orgaan

Op grond van artikel 8 lid 2 Wgr is het mogelijk om een gemeenschappelijk orgaan op te richten. Het gemeenschappelijk orgaan kent geen rechtspersoonlijkheid en kent enkel een algemeen bestuur. In de praktijk komt het gemeenschappelijk orgaan weinig voor; je moet dan vooral denken aan overlegorganen en toezichtsorganen. Blijkens de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2012/13, 33597, nr. 3, p. 16-17; Kamerstukken II 1980/81, 16538, nr. 3, p. 34) heeft de instelling van het gemeenschappelijk openbaar lichaam de voorkeur. Ook bij het gemeenschappelijk orgaan zijn alle vier de type regelingen mogelijk.

Een voorbeeld is de ‘Regeling gemeenschappelijk Orgaan Stichting Primair Openbaar Onderwijs Regio Waterland (zonder Purmerend) en Oostzaan’. Dit orgaan is opgericht om uitvoering te geven aan de werkzaamheden in relatie tot het onderwijs. Deze regeling betreft een gemengde regeling, nu zowel de raadsleden en de colleges van burgemeester en wethouders deelnemen. 

3. De bedrijfsvoeringsorganisatie

Op grond van artikel 8 lid 3 Wgr is het mogelijk om een bedrijfsvoeringsorganisatie in te stellen. Deze vorm is pas in 2015 in de wet verschenen, nadat er in de praktijk behoefte ontstond om een nieuwe samenwerkingsvorm te hanteren die beter is toegesneden op samenwerking gericht op de bedrijfsvoering en uitvoeringstaken. Het ziet dus vooral op de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. De bedrijfsvoeringsorganisatie kent in tegenstelling tot het gemeenschappelijk openbaar lichaam geen geleed bestuur. Verder heeft de bedrijfsvoeringsorganisatie in tegenstelling tot het gemeenschappelijk orgaan wel rechtspersoonlijkheid. Een belangrijk kenmerk van de bedrijfsvoeringsorganisatie is dat alleen collegeleden het kunnen oprichten. Het gaat dus uitsluitend om collegeregelingen. Dit betekent dat de gemeenteraad nooit een bedrijfsvoeringsorganisatie zal kunnen oprichten.

Een voorbeeld is de ‘Gemeenschappelijke regeling Bedrijfsvoeringsorganisatie Rijn en Braassem’ die door de colleges van Alphen aan den Rijn en Kaag en Braassem is opgericht (en dus een collegeregeling betreft) met als doel het bewerkstelligen van een kwalitatief hoogwaardige en doelmatige uitvoering van de taken van de gemeenten op het gebied van informatievoorziening.

4. De centrumregeling

Artikel 8 lid 4 van de Wgr biedt bestuursorganen de mogelijkheid om bevoegdheden te mandateren aan organen/ambtenaren van één gemeente (de enkelvoudige centrumregeling) of organen/ambtenaren van meerdere gemeenten (de meervoudige centrumregeling) die namens de deelnemende gemeenten deze bevoegdheid uitoefenen. In tegenstelling tot de reeds besproken samenwerkingsvormen wordt er bij de centrumregeling geen nieuwe entiteit opgericht. Centrumregelingen komen binnen veel domeinen voor zoals ambtelijke fusies, jeugdzorg, participatie, zorg voor afvalwater e.d.

Bij de eerdergenoemde drie vormen kunnen bevoegdheden worden overgedragen (gedelegeerd). Bij een centrumregeling is dat niet mogelijk. Bij een centrumregeling gaat het per definitie om mandaat; er wordt een bestuursorgaan aangewezen van de centrumgemeente die namens de overige deelnemers taken uitoefent. De regels van mandaat uit de algemene wet bestuursrecht zijn dus van toepassing. Bij mandaat geldt dat de mandaatgever verantwoordelijk blijft voor de uitoefening van de bevoegdheden.

Een voorbeeld is de ‘Centrumgemeente regeling samenwerking Waadhoeke en Leeuwarden’ waarbij de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Leeuwarden en Waadhoeke samenwerken op het gebied van de ICT. Leeuwarden is hierbij aangewezen als centrumgemeente en heeft hiertoe mandaat gekregen van het college van Waadhoeke.

5. De regeling zonder meer

De vijfde en laatste samenwerkingsvorm die op basis van de Wgr mogelijk wordt gemaakt is de regeling zonder meer. Hoewel er in artikel 8 van de Wgr vier vormen van samenwerking worden beschreven bestaat deze vorm dus ook. Een regeling zonder meer is een publiekrechtelijke overeenkomst, aangegaan op grond van artikel 1 van de Wgr, waarbij geen van de overige varianten in het leven is geroepen. De regeling zonder meer is een soort paraplubegrip. Regelingen die op basis van artikel 1 Wgr tot stand zijn gekomen maar die niet vallen onder de hiervoor besproken varianten is een regeling zonder meer.

Een regeling zonder meer is geen zelfstandige entiteit en mandatering aan een regeling zonder meer is niet mogelijk. Zowel delegatie als mandaat van bevoegdheden zijn uitgesloten. De regeling zonder meer is niets meer dan een regeling waarin samenwerkingsafspraken worden vastgelegd, en het dus gaat om publiekrechtelijke afspraken. Subsidiëren is wel mogelijk, maar dit zal dan vooral in de vorm van afspraken worden gegoten.

Een voorbeeld is de ‘Gemeenschappelijke regeling Zonder Meer’ opgericht door de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Beemster, Edam-Volendam, Landsmeer, Oostzaan, Purmerend, Waterland, Wormerland en de gemeente Zaanstad. Hierbij wordt samengewerkt op het gebied van taken die voortvloeien uit de decentralisaties op het terrein van het sociaal domein. Deze gemeenschappelijke regeling is juridisch ‘niets’. Het is geen zelfstandige entiteit, maar het zijn puur samenwerkingsafspraken.

Samenvattend een overzicht van de eerdergenoemde drie punten:

Samenwerkingsverband	Eigen rechtspersoonlijkheid	Geleed bestuur	Bevoegdheidstoekenning
Gemeenschappelijk openbaar lichaam	Ja	Ja	Delegatie (art. 30 Wgr) + Mandaat
Gemeenschappelijk orgaan	Nee	Nee	Delegatie (art. 30 Wgr) + Mandaat
Bedrijfsvoeringsorganisatie	Ja	Nee	Delegatie (art. 30 Wgr) + Mandaat
Centrumregeling	Nee	Nee	Mandaat
Regeling zonder meer	Nee	Nee	-

 

Subsidieverstrekking bij deze vormen

In voorgaande paragrafen is een introductie gegeven op de vijf verschillende samenwerkingsvormen. Zoals men kan zien, worden gemeenschappelijke regelingen op een breed scala aan onderwerpen en terreinen toegepast. Eén van die gebieden betreft de subsidieverstrekking. Daar zal in deze paragraaf op worden ingegaan.

Als gezegd kunnen organen alleen hun eigen bevoegdheden overdragen. Als bestuursorganen een samenwerking willen aangaan op basis van de Wgr dienen zij dus bevoegdheden bij die samenwerkingsvorm neer te leggen. Zij zullen dus bevoegdheden moeten overdragen/delegeren (of mandateren) – dit is afhankelijk van de specifieke samenwerking – aan de samenwerkingsvorm. Dit zullen zij in de gemeenschappelijke regeling moeten vastleggen. Daarbij kan een raadslid alleen raadsbevoegdheden overdragen aan de gemeenschappelijke regeling en collegeleden collegebevoegdheden. Voor subsidiëring is het belangrijk om in het achterhoofd te houden dat het op gemeenteniveau de gemeenteraad is (zie artt. 147 en 149 Gemeentewet) die subsidieverordeningen opstelt (ook wel de regelgevende bevoegdheid: subsidieverstrekking dient te worden gebaseerd op een wettelijk voorschrift, dit vloeit ook voort uit artikel 4:23 lid 1 Awb) en het in beginsel het college van burgemeester en wethouders is die subsidiebesluiten neemt (ook wel de bestuursbevoegdheid).

1. Subsidie via een gemeenschappelijk openbaar lichaam

Het gemeenschappelijk orgaan heeft rechtspersoonlijkheid, en de organen van deze entiteit zijn a-bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1 lid 1 sub a Awb.

Nu het gemeenschappelijk openbaar lichaam in beginsel geen eigen bevoegdheden heeft (en dus ook geen bevoegdheden omtrent subsidieverlening) dient er een overdracht van bevoegdheden plaats te vinden. In artikel 30 van de Wgr wordt specifiek genoemd welke bevoegdheden kunnen worden overgedragen aan een gemeenschappelijk openbaar lichaam, een gemeenschappelijk orgaan en een bedrijfsvoeringsorganisatie. Enkel deze drie vormen worden in artikel 30 Wgr behandeld, nu er bij centrumregelingen en een regeling zonder meer geen sprake kan zijn van het overdragen van bevoegdheden. Hierbij een verwijzing naar de eerdere tabel.

Uit artikel 30 Wgr volgt dat de bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen enkel kan worden overgedragen aan het gemeenschappelijk openbaar lichaam. De bevoegdheid om een subsidieverordening vast te stellen kan dus worden overgedragen aan een gemeenschappelijk openbaar lichaam. Maar het is belangrijk te beseffen dat deelnemers alleen hun eigen bevoegdheden kunnen overdragen. Nu de gemeenteraad het orgaan is dat in beginsel de bevoegdheid heeft om gemeentelijke verordeningen op te stellen, kan de gemeenteraad de bevoegdheid om subsidieverordeningen vast te stellen overdragen aan het algemeen bestuur van het gemeenschappelijk openbaar lichaam. In de subsidieverordening kan dan worden bepaald dat het dagelijks bestuur van het gemeenschappelijk openbaar lichaam subsidie kan verstrekken en dus de bestuursbevoegdheid heeft als het gaat om subsidieverstrekking.

​​​​​Bij een gemeenschappelijk openbaar lichaam is het ook mogelijk de samenwerking vorm te geven in een collegeregeling, maar dit ligt minder voor de hand nu het college in beginsel geen regelgevende bevoegdheid heeft. De gemeenteraad zou dan eerst in een gemeentelijke verordening het college de bevoegdheid moeten delegeren om nadere regels te mogen stellen en die bevoegdheid over te dragen aan het gemeenschappelijk openbaar lichaam. Maar dit ligt niet voor de hand. Bij subsidieverstrekking aan een gemeenschappelijk openbaar lichaam ligt het dan ook voor de hand dat in ieder geval de raad deelnemer aan de regeling is, zodat de regelgevende bevoegdheid kan worden overgedragen.

De bevoegdheid om subsidies te verstrekken kan ook worden gemandateerd aan het bestuur van het gemeenschappelijk openbaar lichaam, maar dit ligt minder voor de hand. Nu een gemeenschappelijk openbaar lichaam over regelgevende bevoegdheid kan beschikken, is het logisch om daarvoor te kiezen. Op die manier wordt er immers vanuit één centraal punt besluiten genomen en is er één subsidieverordening specifiek van toepassing op de samenwerking.

Een gemeenschappelijk openbaar lichaam in de vorm van een raadsregeling of gemengde regeling ligt daarom voor de hand, zodat de raad haar regelgevende bevoegdheid kan overdragen.

Praktijkvoorbeeld gemeenschappelijk openbaar lichaam: het Waddenfonds

De meeste praktijkvoorbeelden waarbij wordt samengewerkt uit hoofde van de Wgr betreffen een gemeenschappelijk openbaar lichaam. Een van de voorbeelden betreft het Waddenfonds.

Het Waddenfonds is een tijdelijke gemeenschappelijke regeling; het fonds zelf is door de rijksoverheid in 2007 opgericht voor een periode van 20 jaar en sinds 2012 valt het onder de verantwoordelijkheid van de provincies Fryslân, Groningen en Noord-Holland en is de gemeenschappelijke regeling opgesteld. De gemeenschappelijke regeling is opgericht om een duurzame en kwalitatieve impuls te geven aan de ecologie en economie van het Waddengebied met als hoofddoel de subsidiëring van bepaalde activiteiten die voldoen aan de doelomschrijving van artikel 3 GR. Er zijn drie categorieën budgetten om de wenselijke activiteiten te verwezenlijken:

1. Het budget lokale duurzame innovaties
2. De thematische openstellingen
3. De majeure projecten.

Deze subsidies worden verstrekt vanuit het Waddenfonds door het dagelijks bestuur.

Het betreft hier een gemengde regeling: zowel Provinciale als Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, Friesland en Groningen zijn deelnemers. Er is een gemeenschappelijk openbaar lichaam gekozen omdat de wens bestond om een gezamenlijk fonds op te richten die enige mate van zelfstandigheid bezat en zelfstandige afwegingen kan maken. De verordenende bevoegdheid is in artikel 17 van de gemeenschappelijke regeling Waddenfonds overgedragen; “Ter uitvoering van de in artikel 4 genoemde taken worden aan het bestuur van het openbaar lichaam de volgende publiekrechtelijke bevoegdheden overgedragen: a) verordenende bevoegdheid, voor zover het vaststellen van een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4.23, eerste lid, Awb, ten behoeve van het verstrekken van subsidies ten laste van de begroting van het Waddenfonds; b) het nemen van besluiten inzake het verstrekken van subsidie ten laste van de begroting van het Waddenfonds, overeenkomstig titel 4.2 Awb.” Een voordeel van het Waddenfonds is  dat vanuit een centraal punt beslissingen worden genomen en er een algemene subsidieverordening is opgesteld.

Vaak zien we bij gemeenschappelijke regelingen met het openbaar lichaam twee typen besluiten om subsidies te verstrekken. Ten eerste een instellingsbesluit; dit wordt de gemeenschappelijke regeling genoemd. In deze regeling staat welke bevoegdheden aan het gemeenschappelijk openbaar lichaam worden overgedragen. Ten tweede de subsidieverordening waarin uitwerking wordt gegeven aan de doelen van de gemeenschappelijke regeling. In de gemeenschappelijke regeling wordt dan expliciet vermeld dat het algemeen bestuur de bevoegdheid krijgt om in het kader van de regeling een subsidieverordening op te stellen. Het dagelijks bestuur krijgt dan veelal de bevoegdheid om op basis van de verordening subsidies te verstrekken en om daarover nadere regels te stellen.

2. Subsidie via een gemeenschappelijk orgaan

Het gemeenschappelijk orgaan heeft geen rechtspersoonlijkheid en in de literatuur is er veel onduidelijkheid over de precieze hoedanigheid en de juridische kwalificatie hiervan. In de literatuur wordt het gemeenschappelijk orgaan vergeleken met een maatschap. Dit betekent dat de vermogensrechtelijke gevolgen van handelingen verricht door het gemeenschappelijk orgaan worden toegerekend aan in ieder geval een van de deelnemende leden. Dat gaat het om de organen van gemeenten, provincies dan wel waterschappen. Met andere woorden: als het gemeenschappelijk orgaan wordt opgericht door meerdere colleges, dan is dat gemeenschappelijk orgaan een orgaan van een publiekrechtelijke rechtspersoon, namelijk van die gemeenten en dus een a-bestuursorgaan. Dat het gemeenschappelijk orgaan een bestuursorgaan is, volgt ook uit jurisprudentie. De rechtbank Roermond heeft geoordeeld dat wanneer het gemeenschappelijk orgaan bevoegdheden gedelegeerd heeft gekregen, het een bestuursorgaan betreft in de zin van art. 1:1 Awb (Rb. Roermand 28 augustus 2009, ECLI:NL:RBROE:2009:BJ6422, r.o. 2.4.4).

Aan een gemeenschappelijk orgaan kunnen ook bevoegdheden worden overgedragen. Maar uit artikel 30 Wgr volgt dat de bevoegdheid om algemeen verbindend voorschriften op te stellen, van delegatie is uitgesloten. Het gemeenschappelijk orgaan kan dus zelf geen bevoegdheid krijgen om een subsidieverordening vast te stellen. De regelgevende bevoegdheid kan dus nooit aan een gemeenschappelijk orgaan worden overgedragen. De bestuursbevoegdheid om over subsidies te beslissen kan wel worden overgedragen op grond van art. 30 Wgr. Daarnaast kan de bestuursbevoegdheid worden gemandateerd. De bestuursbevoegdheid om over subsidies te beslissen ligt doorgaans bij het college. Gezien het feit dat mandaat in beginsel is toegestaan tenzij een wettelijk voorschrift anders bepaalt of de aard van de bevoegdheid zich ertegen verzet (art. 10:3 Awb) én de Wgr een grondslag biedt voor delegatie van alle aan het orgaan toekomende bevoegdheden (art. 30 Wgr), is het voor het college mogelijk de bevoegdheid om beslissingen over subsidies te nemen te delegeren of te mandateren aan het bestuur van het gemeenschappelijk openbaar lichaam. Het algemeen bestuur van het gemeenschappelijk orgaan zal dan de subsidiebeschikking nemen.

Voor subsidieverstrekking is deze vorm minder geschikt dan het gemeenschappelijk openbaar lichaam. Naast het feit dat het gemeenschappelijk openbaar lichaam zelf verordeningen kan opstellen en het gemeenschappelijk orgaan niet, heeft het gemeenschappelijk orgaan ook geen rechtspersoonlijkheid. Dit betekent dat het geld dus formeel blijft berusten bij de deelnemende gemeenten en er geen afzonderlijke entiteit bestaat. Dat kan problemen opleveren als een gemeente bijvoorbeeld besluit om het geld niet uit te betalen.

Praktijkvoorbeeld van een gemeenschappelijk orgaan

Het gemeenschappelijk orgaan komt vooral voor in het kader van een toezichtsorgaan gerelateerd aan het onderwijs of bij de rekenkamer. Er zijn geen voorbeelden voorhanden van gemeenschappelijke organen die subsidie verstrekken. Ondanks het dus in theorie wel mogelijk is, wordt er in de praktijk niet voor gekozen. Vooral het feit dat het geld blijft berusten bij de deelnemende gemeenten is daarbij een belangrijke factor.

3. Subsidie via een bedrijfsvoeringsorganisatie

Het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie bestaat uit één bestuursorgaan, dit is een a-bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 lid 1 sub a Awb. Aan de bedrijfsvoeringsorganisatie kunnen bevoegdheden worden toegekend via delegatie of mandaat. Mandaat (van de bestuursbevoegdheid; regelgevende bevoegdheid is middels 10:3 lid 2 sub a Awb uitgesloten) is altijd mogelijk. Voor delegatie is artikel 30 Wgr weer van belang, dat artikel regelt immers welke bevoegdheden mogen worden overgedragen. Op grond van artikel 30 Wgr kan het college in beginsel alle bevoegdheden overdragen, maar de bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen is van delegatie uitgesloten. De bedrijfsvoeringsorganisatie kan dus geen subsidieverordening vaststellen. Wel kan de bestuursbevoegdheid om over subsidies te beslissen aan de bedrijfsvoeringsorganisatie worden gedelegeerd of gemandateerd door het college. Het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie zal dan namens de colleges de subsidiebeschikking nemen.

Het is de vraag of de bedrijfsvoeringsorganisatie geschikt is om subsidie te verlenen, nu het vooral om beleidsarme taken gaat en achter subsidieverstrekking altijd een beleidsdoel zit. Desalniettemin wordt het begrip ‘beleidsarm’ zoals in de Memorie van toelichting bij de invoering van de bedrijfsvoeringsorganisatie wordt genoemd (Kamerstukken II 2012/13, 33597, nr. 3), niet uitputtend gedefinieerd. Subsidieverstrekking zou er wel onder kunnen vallen.

Praktijkvoorbeeld bedrijfsvoeringsorganisatie: West-Betuwe

De voorbeelden waarbij de bedrijfsvoeringsorganisatie subsidie verstrekt zijn allemaal voorbeelden van mandaat. De bevoegdheid wordt in naam van een ander orgaan uitgeoefend. Het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie krijgt dan de bevoegdheid in mandaat om subsidie te verstrekken. Hier zijn beperkte voorbeelden van. Een reden hierachter zou kunnen zijn dat de bedrijfsvoeringsorganisatie nog maar recentelijk is ingevoerd in de Wgr en dus nog zijn weg moet vinden in het Wgr systeem. Misschien dat over deze vorm in de komende jaren meer duidelijk wordt.

Een voorbeeld van een bedrijfsvoeringsorganisatie die subsidie verstrekt is de Gemeenschappelijke regeling West-Betuwe. Dit is een bedrijfsvoeringsorganisatie opgericht in 2015 door de deelnemende gemeenten Culemborg, Tiel en West-Betuwe. De regeling is getroffen voor de gezamenlijke behartiging van de bedrijfsvoeringstaken met als doel gezamenlijke voordelen te realiseren door kosten te verlagen, kwaliteit te verhogen, kwetsbaarheid te verminderen en kansen te bieden aan medewerkers. Er is voor een bedrijfsvoeringsorganisatie gekozen omdat het gaat om bedrijfsvoeringstaken die beleidsarm waren en er één bestuurslaag is, wat scheelt in bestuurlijke drukte. Dit laatste punt is redengevend geweest om niet te kiezen voor een gemeenschappelijk openbaar lichaam.  

De bedrijfsvoeringsorganisatie werkt via mandaat; in een bevoegdhedenregister staat vermeld voor welke bevoegdheden mandaat en volmacht zijn verleend. Omdat destijds de gedachte was dat het een gezamenlijke afdeling moest worden van de gemeenten met daarin een belangrijke rol voor aansturing, is niet gekozen voor de overdracht van bevoegdheden maar voor mandaat. De bedrijfsvoeringsorganisatie verricht  naast het verstrekken van financieel advies aan de gemeenten, de feitelijke uitbetaling van bepaalde subsidies.

4. Subsidie via een centrumregeling  

Bij een centrumregeling wordt met mandaat gewerkt. Voor de subsidieverstrekking betekent deze constructie dat de desbetreffende colleges aan het college van de centrumgemeente (of centrumgemeenten) mandaat verlenen om namens hen de bevoegdheid tot subsidieverstrekking uit te oefenen. De centrumgemeente draagt dan zorg voor de verstrekking van subsidie. Belangrijk is daarbij wel dat alle deelnemende gemeente eenzelfde subsidieverordening hebben. Wat soms nog weleens wil gebeuren is dat gemeenten in de gemeenschappelijke regeling neerzetten dat voortaan enkel de subsidieverordening geldt van de centrumgemeente. Dit mag niet want dit is in strijd met de regels van delegatie. Op het moment dat de centrumgemeente namelijk de subsidieverordening wijzigt, zou dit dientengevolge voor alle deelnemende gemeenten gelden.  

Doordat samenwerking met de centrumregeling op een relatief eenvoudige wijze tot stand kan worden gebracht kan het vanuit dat oogpunt aantrekkelijk zijn voor bestuursorganen om deze samenwerkingsvorm te gebruiken om subsidie te verlenen.

Voorbeeld centrumregeling: Sociaal Domein Flevoland

De centrumregeling is naast het gemeenschappelijk openbaar lichaam de samenwerkingsvorm die relatief vaak voorkomt.

Een voorbeeld is de gemeenschappelijke regeling Sociaal Domein Flevoland. Sinds 2011 werken de zes Flevolandse gemeenten samen aan de decentralisaties in het sociale domein wat uiteindelijk heeft geleid tot de GR Sociaal Domein Flevoland. Deze samenwerking ziet op het gebied van Wmo en jeugdzorg. Vanwege de verwachte schaalvoordelen van regionale samenwerking en de verplichting van rijkswege tot samenwerking binnen het sociale domein is besloten om de samenwerking te formaliseren en voor een Wgr-samenwerkingsvorm te kiezen. Gekozen is voor een centrumgemeente, waarbij de gemeente Almere optreedt als centrumgemeente, vanuit efficiency oogpunt. De gemeente Almere vervulde namelijk reeds een rol als centrumgemeente op grond van de Wmo en heeft de meeste voorzieningen. De centrumgemeente vervult verschillende taken, zowel bestaande wettelijke taken (maatschappelijke opvang, GGZ e.d.) als nieuwe wettelijke taken op grond van de Wmo 2015 (beschermd wonen, inloopfunctie GGZ). Daarbij wordt een deel van de ondersteuning gerealiseerd door inkoop (via aanbestedingen) en een deel via subsidieverlening. De subsidieverordening van de gemeente Almere is de geldende subsidieregeling.

Bijzonder is dat in de centrumregelingen vaak dus wel expliciet staat dat alleen de centrumverordening van toepassing is. Dit stemt niet overeen met het systeem van de Wgr en is een verkapte vorm van delegatie.

5. Subsidie via een regeling zonder meer   

Een regeling zonder meer is niets meer dan onderlinge afspraken; het is geen entiteit waaraan bevoegdheden kunnen worden overgedragen. Voor subsidieverstrekking kan een regeling zonder meer vooral worden gebruikt om samenwerkingsafspraken vast te leggen. Denk bijvoorbeeld aan cofinanciering tussen twee gemeenten: in de regeling kan worden afgesproken dat zij ieder 50% van het benodigde geld voor een subsidieproject betalen als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. In de regeling kunnen die voorwaarden worden vastgelegd, in de regeling zouden zelfs een model-verordening of model-subsidie als bijlagen kunnen worden opgenomen.

Praktijkvoorbeeld regeling zonder meer

Bij de regeling zonder meer is het lastiger om praktijkvoorbeelden te vinden omdat het een paraplubegrip betreft en er dus geen eenduidige term voorhanden is. Vaak wordt een regeling zonder meer niet expliciet een regeling zonder meer genoemd.

Een van de weinige voorbeelden van subsidieverstrekking met een (expliciete) Regeling zonder meer is de Bestuursovereenkomst informele samenwerking, een samenwerking tussen de gemeenten Heerlen, Landgraaf, Brunssum, Voerendaal en Simpelveld. Deze regeling bestaat sinds eind maart 2019 en is gericht op de subsidiëring van diverse organisaties op het gebied van informele steun. In de overeenkomst is bepaald dat de deelnemende gemeenten de benodigde middelen overmaken aan de gemeente Heerlen, die als coördinator fungeert, verantwoordelijk is voor de subsidierelatie en de subsidie verstrekt overeenkomstig de algemene subsidieverordening van Heerlen. De reden voor deze samenwerking is dat de wens bestond om te besparen op administratieve lasten en om via één gezamenlijke subsidiëring te sturen op de resultaten en ontwikkelingspunten die voor elke gemeente hetzelfde waren. Omdat er geen overdracht of mandaat van bevoegdheden is, kon deze samenwerking snel worden verwezenlijkt. Bovendien hoeven organisaties maar bij één instantie aanvragen te doen en verantwoording af te leggen. De wens was ook om op een lichte manier samen te werken en geen zelfstandige organisatie op te richten. De samenwerking ziet puur op het verstrekken van subsidie en het afhandelen van bezwaar en beroep. Omdat dit het hoofddoel was leek een lichte vorm het meest geschikt.

Dit praktijkvoorbeeld toont aan dat de RZM als het puur gaat om subsidieverstrekking een geschikte vorm kan zijn. Het betreft meer een regeling om de financiën vanuit 1 punt te laten verlopen zonder veel administratieve lasten. Doordat subsidieverstrekking uitsluitend het hoofddoel is, kan het ook met deze lichte vorm worden verwezenlijkt. Er is echter vooralsnog nog weinig onderzoek gedaan naar deze vorm.

Resumerend Wgr bevoegdheidstoedeling

Bij de subsidieverstrekking op basis van de Wgr is het vooral relevant hoe de bevoegdheidstoedeling wordt geregeld. Deze kan samenvattend als volgt worden weergegeven:

Samenwerkings-verband	Delegatie regelgevende bevoegdheid (subsidieverordening)	Delegatie bestuurs-bevoegdheid (subsidie-verstrekking)?	Mandaat bestuurs-bevoegdheid (subsidie-verstrekking)?
Gemeenschappelijk  openbaar lichaam	Ja, mits regeling waar ook de raad in zit.	Ja	Ja
Gemeenschappelijk orgaan	Nee	Ja	Ja
Bedrijfsvoerings-organisatie	Nee	Ja	Ja
Centrumregeling	Nee	Nee	Ja
Regeling zonder meer	Nee	Nee	Nee

 

Mandaat van de regelgevende bevoegdheid is in deze tabel buiten beschouwing gebleven, nu dit in beginsel (zie artikel 10:3 lid 2 sub a Awb) niet is toegestaan.

II. Meerdere partijen aan de subsidieontvangende kant

Wanneer overheden subsidie willen verlenen voor een bepaald maatschappelijk wenselijk doel en daarbij samenwerking willen stimuleren, wordt er vaak in een subsidieregeling opgenomen dat alleen samenwerkingsverbanden voor subsidie in aanmerking kunnen komen. De samenwerking aan de subsidieontvangende kant kan op diverse wijzen worden vormgegeven. Zo kan ervoor worden gekozen om het samenwerkingsverband een penvoerder aan te laten wijzen die fungeert als contactpersoon richting de subsidieverstrekker. Er kan ook gewerkt worden met een subsidietafel waar partijen gezamenlijk overleggen over de verdeling van de subsidie.

De penvoerder in het samenwerkingsverband

Steeds vaker worden uitsluitend samenwerkingsverbanden gesubsidieerd, waarbij overheden willen stimuleren dat de projecten in samenwerking worden uitgevoerd. In subsidieregelingen wordt dan een zogenoemde samenwerkingseis opgenomen. Om te voorkomen dat subsidiebesluiten aan iedereen moeten worden toegezonden en de subsidieverstrekker met al die verschillende partijen contact moet onderhouden, wordt in menig subsidieregeling vereist dat het samenwerkingsverband een zogenoemde penvoerder aanwijst. De Penvoerder geldt als contactpersoon van het samenwerkingsverband richting de subsidieverstrekker.

Samenwerkingsverbanden die subsidie aanvragen

Er bestaan vier manieren waarop samenwerkingsverbanden in theorie subsidie kunnen aanvragen (zie de annotatie bij CBb 26 mei 2014, ECLI:NL:CBB:2014:217, AB 2014/325, m.nt. J.R. van Angeren):

• Het samenwerkingsverband richt een rechtspersoon op, die vervolgens subsidie aanvraagt. Er is in dit geval in juridische zin sprake van een verticale tweepartijenrelatie tussen deze rechtspersoon (de subsidieontvanger) en het financierende bestuursorgaan (de subsidieverstrekker). Er is dus in juridische zin één subsidieontvanger in de zin van titel 4.2 Awb, maar de gesubsidieerde activiteiten zullen feitelijk wel in een netwerk van partijen die deelnemen aan het samenwerkingsverband worden uitgevoerd. 
• Het samenwerkingsverband kiest een van de deelnemers aan het samenwerkingsverband uit om de subsidie aan te vragen en partijen regelen vervolgens onderling een nadere verdeling van de subsidiegelden. Hierbij is dus in juridische zin sprake van een verticale tweepartijenrelatie tussen één deelnemer aan het samenwerkingsverband en de subsidieverstrekker.  

Dit zijn voorbeelden van een enkelvoudige netwerksubsidie. Deze wordt verstrekt aan één subsidieontvanger, maar de gesubsidieerde activiteiten zullen wel in samenwerking worden verwezenlijkt. Alleen de enkele subsidieontvanger is gebonden aan de verplichtingen die zijn neergelegd in de titel 4.2 Awb. De overige deelnemers staan dus meer op afstand van het project. Een voorbeeld biedt het Besluit Subsidieprogramma Fonds Bestrijding Kinderarbeid 2018–2022. Deze subsidie staat enkel open voor ‘samenwerkingsverbanden’, waarmee wordt veiliggesteld dat het project door een netwerk wordt uitgevoerd.  In het kader van deze subsidie is het echter de penvoerder die namens het samenwerkingsverband de subsidie aanvraagt en “als zodanig volledig aanspreekbaar en verantwoordelijk jegens de minister voor de uitvoering van de gesubsidieerde activiteiten en de naleving van de aan de subsidieverlening verbonden verplichtingen”. 

De andere twee vormen die Van Angeren onderscheidt:

• Alle partijen die zijn verenigd in een samenwerkingsverband en die samen aan een project willen werken, dienen alle individueel een subsidieaanvraag in. In deze variant zijn alle deelnemers aan het samenwerkingsverband aan te merken als subsidieontvanger. Zij onderhouden ieder zelfstandig een subsidierelatie in de zin van titel 4.2 Awb met de subsidieverstrekker. 
• Soms dienen alle partijen die zijn verenigd in een samenwerkingsverband alle individueel een subsidieaanvraag in, met dien verstande dat op grond van de onderliggende subsidieregeling een penvoerder wordt aangewezen. Dat wordt gewerkt met een penvoerder doet niets af aan het feit dat alle deelnemers aan het samenwerkingsverband nog steeds individueel subsidieontvanger zijn. Ook in deze variant onderhoudt iedere deelnemer een subsidierelatie in de zin van titel 4.2 Awb met de subsidieverstrekker.

Dit zijn voorbeelden van de meervoudige netwerksubsidie. De meervoudige netwerksubsidie wordt verstrekt aan meerdere partijen in het samenwerkingsverband die allemaal subsidieontvanger zijn. Zij zijn daarom allemaal gebonden aan de verplichtingen in subsidietitel 4.2 Awb en dienen gezamenlijk uitvoering te geven aan het gesubsidieerde project.

Penvoerderconstructie

De penvoerder kent verschillende verschijningsvormen. De penvoerder kan een natuurlijk persoon zijn, maar is vaker een rechtspersoon. Ook kan de penvoerder tegelijkertijd deelnemer zijn in het samenwerkingsverband, dus ook activiteiten verrichten, of juist ‘onafhankelijk’ zijn (projectleider) en slechts de coördinerende taken op zich nemen. Daarnaast komt het voor dat de penvoerder de enige subsidieontvanger is binnen het netwerk (de enkelvoudige netwerksubsidie), wat in sterke mate lijkt op de vorm waarin het bestuursorgaan ervoor kiest om een subsidierelatie te hebben met één (rechts)persoon.

Bij zowel de enkelvoudige netwerksubsidie (één subsidieontvanger) als bij de meervoudige netwerksubsidie (meerdere subsidieontvangers) wordt gesproken van een penvoerder. Dit kan tot verwarring leiden omdat er bij de enkelvoudige netwerksubsidie slechts sprake is van één subsidieontvanger. Een belangrijke aanbeveling is dan ook om de term penvoerder enkel te hanteren bij meervoudige netwerksubsidies. Hier zal verderop nog op worden teruggekomen.

In het vervolg wordt uitgegaan van de situatie dat alle deelnemers in het samenwerkingsverband subsidieontvanger zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, om zo een aantal relevante onderdelen van de subsidierelatie te kunnen bespreken. Het gaat dus om een meervoudige netwerksubsidie. De jurisprudentie over penvoerders betreffen ook voor het overgrote deel meervoudige netwerksubsidies (zie hiervoor ook Jongkind & Bakkum).

Aan de hand van de verschillende rollen die een penvoerder in het samenwerkingsverband kan innemen wordt bekeken welke gevolgen dat heeft voor de relatie bestuursorgaan-penvoerder-deelnemers in het samenwerkingsverband.

1. Loketfunctie: contact

• Formulering machtiging
• Intrekken machtiging
• Afwijkingsmogelijkheden
• Vertrouwen

2. Kassiersfunctie: geld overmaken

• Terugvorderen van de subsidiegelden
• Geen gevolgen voor terugvordering
• Afwijkingsmogelijkheden

3. Plicht tot actieve samenwerking

1. Loketfunctie: contact

Het ligt het meest voor de hand dat de penvoerder ten minste “de pen voert”. Vaak is het de penvoerder die namens de deelnemers aan het samenwerkingsverband de aanvragen indient en als contactpersoon richting de subsidieverstrekker fungeert. Hiermee wordt getracht te bereiken dat bij het verstrekken van subsidie aan deelnemers aan een samenwerkingsverband er maar één aanspreekpunt is voor de subsidieverstrekker.

In veel subsidieregelingen wordt opgenomen dat subsidiebesluiten die relevant zijn voor het gehele samenwerkingsverband uitsluitend aan de penvoerder worden toegestuurd; de zogenoemde loketfunctie van de penvoerder. In subsidieregelingen wordt dit geregeld door de eis op te nemen dat de overige deelnemers aan het samenwerkingsverband de penvoerder moeten machtigen om namens hen contact met de subsidieverstrekker te onderhouden.

Toch moet het bestuursorgaan goed afwegen of het alleen met de penvoerder of in meer of mindere mate ook met de andere deelnemers in het samenwerkingsverband contact wil hebben. Een reden om alleen met de penvoerder contact te hebben is dat dit zorgt voor minder administratieve lasten voor het bestuursorgaan (en subsidieontvangers). Daarnaast is het ook overzichtelijk voor het bestuursorgaan: het samenwerkingsverband spreekt met één stem. Voor een gesubsidieerd samenwerkingsproject is nu eenmaal structuur nodig. Door te kiezen voor één aanspreekpunt in een samenwerkingsverband krijgt de subsidieverstrekker ook één verhaal, waardoor een onoverzichtelijke situatie wordt voorkomen.

Belangrijk is wel dat als ervoor wordt gekozen de loketfunctie aan de penvoerder toe te bedelen en dus relevante besluiten alleen aan de penvoerder te sturen, de penvoerder deze besluiten wel doorstuurt aan de overige deelnemers aan het samenwerkingsverband. Als de penvoerder de besluiten niet doorstuurt aan de overige deelnemers van het samenwerkingsverband en de overige deelnemers van het samenwerkingsverband hadden graag tegen het besluit willen opkomen, kan dit niet meer. Overschrijding van de bezwaartermijn geldt in dat geval niet als een verschoonbare termijnoverschrijding. Met andere woorden: dat de penvoerder heeft verzuimd besluiten door te sturen komt voor rekening van het gehele samenwerkingsverband. De rechter is van oordeel dat de interne gang van zaken een aangelegenheid is voor het samenwerkingsverband  (CBb 24 maart 2016, ECLI:NL:CBB:2016:85, AB 2016/318, m.nt. J.E. van den Brink). De verantwoordelijkheid om besluiten tijdig door te sturen ligt dus bij de penvoerder.

Het is dus belangrijk de penvoerder goed te informeren dat het besluit tijdig dient te worden doorgestuurd naar de overige deelnemers van het samenwerkingsverband. Daarnaast kan de subsidieverstrekker er ook voor kiezen om bij cruciale besluitvorming – zoals bij de vaststellingsbeschikking – een mail te verzenden naar alle deelnemers aan het samenwerkingsverband met in de bijlage het subsidiebesluit. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland werkt op deze manier en dat bevalt heel goed.

Maar subsidieverstrekkers kunnen er ook voor kiezen continue met alle deelnemers in contact te staan. Daar kunnen bepaalde redenen aan ten grondslag liggen, bijvoorbeeld om eerder te kunnen bijsturen of om alle deelnemers van het samenwerkingsverband van relevante overheidsinformatie te voorzien. Wanneer het bestuursorgaan ook contact heeft met de andere deelnemers in het samenwerkingsverband is er vaak eerder zicht op problemen, wat een bemiddelende rol mogelijk maakt en zorgt voor betere slagingskansen van het project.

De wijze van communicatie hangt dus af van de wensen van de subsidieverstrekker.

Formulering machtiging

Wanneer een penvoerder wordt ingeschakeld, moet deze door de overige deelnemers van het samenwerkingsverband worden gemachtigd. Het is belangrijk dat het bestuursorgaan expliciteert waarover het formeel contact wilt hebben met de penvoerder en waartoe de penvoerder dus gemachtigd moet zijn door de deelnemers in het samenwerkingsverband. Deze machtiging moet voldoende specifiek en duidelijk zijn, zo volgt uit de jurisprudentie (CBb 24 mei 2016, ECLI:NL:CBB:2016:375, AB 2019/30, m.nt. J.E. van den Brink en V.A. van Waarde. Zie ook CBb 24 maart 2016, ECLI:NL:CBB:2016:85, AB 2016/318 m.nt. J.E. van den Brink), anders kan op die basis niet worden gehandeld. Een duidelijke machtiging draagt ook bij aan de rechtszekerheid, partijen weten waar zij aan toe zijn en wat de verhoudingen zijn. Uit de machtiging moet duidelijk worden voor welke aangelegenheden een penvoerder is gemachtigd om op te treden namens de overige deelnemers. In de eerder genoemde uitspraak van 24 mei 2016 was de penvoerder gemachtigd ten aanzien van ‘verdere correspondentie’ namens de subsidieontvangers met de subsidieverstrekker. Dit werd door de bestuursrechter niet voldoende specifiek en duidelijk geacht. Daarom werd geoordeeld dat de machtiging niet zag op het subsidievaststellingsbesluit en daarom ten onrechte alleen naar de penvoerder was gezonden. Ook voor het opkomen tegen de subsidiebesluiten is dus de gedetailleerdheid van de machtiging van belang; hoe gedetailleerder de machtiging is vormgegeven, hoe minder snel de overige deelnemers aan het samenwerkingsverband kunnen opkomen tegen subsidiebesluiten die niet aan hen zijn doorgestuurd door de penvoerder.

Er zijn verschillende punten waar het bestuursorgaan alleen de penvoerders als contactpersoon voor kan willen gebruiken. Denk bijvoorbeeld aan; de subsidieaanvraag; de aanvraag tot wijziging subsidieverlening; melding van (niet-)fundamentele wijzigingen; rapportageverplichtingen; aanvraag tot subsidievaststelling; terugvordering; overige correspondentie/problemen.

Intrekken machtiging

Het bestuursorgaan kan invloed uitoefenen op de inhoud en de vormgeving van de machtiging (bijvoorbeeld door een concept ter beschikking te stellen), maar de machtiging zelf is een privaatrechtelijke aangelegenheid tussen de deelnemers in het samenwerkingsverband en de penvoerder. Dat geldt ook voor een eventuele intrekking van een dergelijke machtiging.

Wat gebeurt er als één van de deelnemers de machtiging intrekt, maar wel partner blijft in het project? Als het bestuursorgaan of de regelgever niets geregeld heeft op dit punt, zal het bestuursorgaan wat betreft die ene deelnemer weer individueel contact moeten hebben. Deze is weer een ‘reguliere’ subsidieontvanger geworden. Alle deelnemers zijn immers subsidieontvanger. Daarin kan op verschillende niveaus worden voorzien: in de subsidieregeling, subsidieverleningsbeschikking, of de uitvoeringsovereenkomst die wordt gesloten naar aanleiding van een subsidieverlening. Het is bijvoorbeeld mogelijk om een ontbindende voorwaarde op te nemen in de verleningsbeschikking of uitvoeringsovereenkomst voor het geval een machtiging aan de penvoerder wordt ingetrokken. Het nadeel van deze oplossing is dat deze niet altijd proportioneel is. Overigens moet worden opgemerkt dat als een machtiging wordt ingetrokken, dit meestal een indicatie is van een groter probleem, dat meer aandacht vraagt dan het afbreken van de subsidierelatie met een van de ontvangers.

Als een machtiging wordt ingetrokken kan de vraag ontstaan of de activiteit nog wel overeenkomstig de subsidieverlening kan worden uitgevoerd. Wanneer dit niet het geval is kan de eerdere subsidieverlening met toepassing van artikel 4:48 Awb worden verlaagd of ingetrokken. Zo’n wijzigingsbesluit moet wel expliciet worden genomen en – bij gebreke van een penvoerder – aan alle subsidieontvangers te worden bekendgemaakt (ABRvS 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1241, AB 2014/431, m.nt. M.A.M. Dieperink). Een enkele schriftelijke bevestiging van de ontvangst van de intrekking van de machtiging door de subsidieverstrekker wordt niet als een Awb-besluit aangemerkt omdat de brief uitsluitend van informatieve aard is. De beëindiging van het penvoerderschap is een rechtstreeks gevolg van de intrekking van de volmacht en niet van een publiekrechtelijke rechtshandeling van de subsidieverlener. Voormalige penvoerders kunnen daarom niet tegen de schriftelijke bevestiging opkomen (CBb 20 mei 2014, ECLI:NL:CBB:2014:203, AB 2014/430, m.nt. M.A.M. Dieperink).

Afwijkingsmogelijkheden

De vraag is of het bestuursorgaan, als er eenmaal een keuze is gemaakt om te werken met een penvoerder, hier nog van af kan wijken. Als bijvoorbeeld is bepaald dat alleen de penvoerder de aanvraag tot subsidievaststelling mag indienen, maar de samenwerking loopt niet goed, is het voor te stellen dat het bestuursorgaan de deelnemers de mogelijkheid wil bieden toch ieder voor zich een vaststellingsaanvraag in te dienen. Dit staat echter op gespannen voet met de rechtszekerheid van de penvoerder en andere deelnemers in het samenwerkingsverband en heeft gevolgen voor hun onderlinge (rechts)verhouding. Het CBb oordeelde in deze situatie dat de aanvraag tot subsidievaststelling dat de deelnemer, op verzoek van het bestuursorgaan, had ingediend, zich niet verdroeg met de bepaling in de subsidieregeling dat de aanvraag om subsidievaststelling werd ingediend via de penvoerder van het samenwerkingsverband (CBb 7 juli 2015, ECLI:NL:CBB:2015:258, AB 2016/54 m.nt. M.A.M. Dieperink).

Vertrouwen

Het grootste probleem dat zich in de praktijk voordoet wanneer het bestuursorgaan enkel contact heeft met de penvoerder, is het gebrek aan rechtszekerheid voor de andere subsidieontvangers. Zij hebben geen formele toegang tot het bestuursorgaan, en moeten in de publiekrechtelijke relatie die zij hebben met het bestuursorgaan, vertrouwen op de informatie van de penvoerder, die niet altijd betrouwbaar blijken (zie bijvoorbeeld CBb 12 januari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:23). Dit kunnen zij overigens wel ondervangen in een samenwerkingsovereenkomst die gesloten kan worden tussen de penvoerder en de deelnemers in het samenwerkingsverband. Bovendien kunnen geschillen hieromtrent worden aangekaart bij de civiele rechter, maar dit komt in de jurisprudentie weinig voor (zie ook Jongkind & Bakkum 2020). Subsidierelaties tussen deelnemers raken bovendien zo wel vergaand gejuridiseerd.

2. Kassiersfunctie: geld overmaken

Verschillende bestuursorganen hebben, als zij werken met samenwerkingsverbanden, ervoor gekozen subsidiegeld (in de meeste gevallen gaat het dan om voorschotten) over te maken naar de penvoerder. Dit wordt ook wel de kassiersfunctie genoemd; de penvoerder neemt de subsidiegelden in ontvangst die bedoeld zijn voor alle deelnemers aan het samenwerkingsverband. De penvoerder wordt dan geacht het geld dan door te betalen aan de andere deelnemers. Dit zorgt voor minder administratieve lasten voor de subsidieverstrekker en geeft de penvoerder meer mogelijkheden om op de hoogte te blijven van de activiteiten van de deelnemers in het samenwerkingsverband. Er is dan echter ook het risico op niet-doorbetalen van de voorschotten. Dit is vooral problematisch als de penvoerder failliet gaat en alle overige deelnemers in juridische zin subsidieontvanger zijn. Het grote risico is dan dat ook de subsidiegelden die de deelnemers toebehoorden bij de penvoerder in de boedel vallen: zowel voor de deelnemers als voor het subsidieverstrekkende bestuursorgaan een zeer onwenselijke situatie.

Terugvordering van de subsidiegelden

Het is voor te stellen dat het bestuursorgaan, hoewel alle deelnemers subsidieontvanger zijn, de subsidie alleen van de penvoerder terug wil vorderen. Dat is vooral het geval wanneer de penvoerder de voorschotten heeft ontvangen en in nog grotere mate wanneer deze de voorschotten niet heeft doorbetaald. Terugvorderen van één partij is bovendien efficiënter omdat het voor minder administratieve lasten zorgt.

In de Algemene wet bestuursrecht is in artikel 4:57 lid 1 Awb de terugvordering van subsidies geregeld: Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen. Maar van wie kan er worden teruggevorderd? Uit de jurisprudentie is gebleken dat artikel 4:57 Awb geen grondslag biedt om bij meervoudige netwerksubsidies uitsluitend van de penvoerder onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terug te vorderen. Het artikel regelt alleen de terugvordering van de subsidieontvanger (CBb 13 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:146, AB 2016/56, m.nt. M.A.M. Dieperink, r.o. 7.6; CBb 13 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:145, AB 2016/55, m.nt. M.A.M. Dieperink, r.o. 5.6. Zie anders: CBb 9 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:363). Er kan geen subsidie worden teruggevorderd van een partij die geen subsidieontvanger is (zie ook ABRvS 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1511, AB 2013/394, m.nt. W. den Ouden). 

Terugvordering van alle deelnemers in het samenwerkingsverband (de subsidieontvangers) is dus de aangewezen wijze zoals geregeld in de Awb. Als de subsidieverstrekker uitsluitend bij de penvoerder wil terugvorderen moet hiervoor een uitdrukkelijke wettelijke grondslag bestaan. Artikel 4:57, lid 1, Awb bevat niet een dergelijke bevoegdheid, maar uitsluitend de bevoegdheid tot terugvordering van subsidieontvanger (CBb 26 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2014:217, AB 2014/325 m.nt. J.R. van Angeren. Zie ook CBb 13 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:146, AB 2016/56 m.nt. M.A.M. Dieperink, CBb 13 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:145, AB 2016/55 m.nt. M.A.M. Dieperink).

Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Stel er zijn drie partijen (A, B, C) die een project willen verwezenlijken en daarvoor in een samenwerkingsverband subsidie aanvragen. A is de penvoerder en heeft de kassiersfunctie; de subsidieverstrekker betaalt de subsidie van €30.000,- (waar elke deelnemer €10.000 van krijgt) uit aan A. Er gaat vervolgens iets mis in het project (bijv. partij A gaat failliet), waardoor de subsidieverstrekker de subsidie wil terugvorderen. De subsidieverstrekker dient dan bij iedere partij het subsidiebedrag dat voor die partij bestemd was terug te vorderen. Van iedere partij kan de subsidieverstrekker dan dus €10.000,- terugvorderen. Slechts als er een uitdrukkelijke wettelijke grondslag voorhanden was, had uitsluitend van penvoerder A kunnen worden teruggevorderd. Als dat er niet is geldt de hoofdregel van artikel 4:57 Awb.

Op het moment dat partij A de subsidiegelden niet heeft doorbetaald aan de overige deelnemers van het samenwerkingsverband ontstaat er dus een vervelende situatie; partijen B en C krijgen ook te maken met een terugvordering door de subsidieverstrekker terwijl zij feitelijk de gelden nooit hebben ontvangen.

De jurisprudentielijn is hierin streng: het niet-doorbetalen door de penvoerder is een feitelijke handeling en geldt als een interne aangelegenheid van het samenwerkingsverband (CBb 8 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:206, AB 2017/106, m.nt. E.M.M.A. Driessen; CBb 10 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:372). Partijen kunnen zich dus niet beroepen op het handelen van de penvoerder en zo voorkomen dat bij hen wordt teruggevorderd.    

Geen gevolgen voor terugvordering

Als de penvoerder niet doorbetaalt, heeft dit dus geen gevolgen voor de mogelijkheden tot terugvordering door het bestuursorgaan bij de deelnemer die het geld van de penvoerder had moeten ontvangen (CBb 8 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:206, AB 2017/106, m.nt. E.M.M.A. Driessen). Het betreft een civielrechtelijke aangelegenheid tussen de subsidieontvangers. Onderling kunnen de overige deelnemers wel de penvoerder aanspreken in een civiele procedure. De meeste civiele procedures omtrent penvoerders zien er dan ook op dat de penvoerder zijn kassiersfunctie niet juist heeft uitgevoerd door subsidiegelden die zijn bedoeld voor de overige deelnemers voor zichzelf te houden. Nakoming van de samenwerkingsovereenkomst en daarmee de subsidiegelden alsnog kunnen verkrijgen is wel mogelijk (Zie rb. Zeeland-West-Brabant 16 september 2015, ECLI:NL:RBZWB:2015:6124 waarin is geoordeeld dat in een dergelijk geval iedere deelnemer individueel een subsidierelatie onderhoudt met de subsidieverstrekker en dat derhalve een van de overige deelnemers “de subsidie op grond van de toepasselijke regelgeving toekomt”).

Om problemen te voorkomen is het mogelijk om de subsidiegelden altijd direct aan de individuele subsidieontvangers  uit te betalen. Voor deze optie heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland inmiddels gekozen. Ook voor andere overheidsorganisatie is het aan te bevelen voor deze constructie te kiezen. 

Een andere mogelijkheid is om in een formele wet een grondslag op te nemen dat uitdrukkelijk alle subsidiegelden van de penvoerder kan worden teruggevorderd. Het opnemen van zo’n grondslag gebeurt soms in decentrale subsidieregelingen, maar zo’n bepaling staat op gespannen voet met artikel 4:57 lid 1 Awb die de terugvordering enkel mogelijk maakt bij de subsidieontvanger.

Afwijkingsmogelijkheden

Het kan zijn dat het bestuursorgaan wil afwijken van eerder gemaakte keuzes, bijvoorbeeld wanneer de penvoerder de voorschotten niet doorbetaalt of anderszins geschillen tussen de projectpartners zijn ontstaan. Afwijken van de vastgelegde verhoudingen tussen bestuursorgaan, penvoerder en andere subsidieontvangers staat echter op gespannen voet met de rechtszekerheid en heeft gevolgen voor de (rechts)verhoudingen. Daarom kan dit, zo heeft het CBb bepaald, slechts in zeer bijzondere omstandigheden (CBb 27 april 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BQ3754, AB 2011/190 m.nt. F. Spijker & N. van Tamelen).

3. Plicht tot actieve samenwerking

Bij meervoudige netwerksubsidies is het mogelijk om aan de verleningsbeschikking de verplichting te verbinden tot actieve samenwerking en communicatie binnen het samenwerkingsverband. Wanneer een dergelijke verplichting wordt opgelegd, mag volgens het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) meer van de penvoerder worden verwacht dan van de overige deelnemers aan het samenwerkingsverband. “De verplichting om te zorgen voor een goede samenwerking tussen de deelnemers in het project is, gelet op de aard en functie, in de eerste plaats een verplichting van de penvoerder”, aldus het CBB. Zie ook J.E. van den Brink & V.A. van Waarde, annotatie bij CBb 12 december 2016, ECLI:NL:CBB:2016:457, AB 2019/31.

Resumerend taken: terminologie

De penvoerder kan dus verschillende taken toebedeeld krijgen. Bij de meervoudige netwerksubsidie zal de subsidieverstrekker bij het opstellen van de subsidieregeling in overweging moeten nemen welke van deze drie functies aan de penvoerder wordt toebedeeld.

Bij de enkelvoudige netwerksubsidie is het takenpakket van penvoerders eenvoudiger. In deze situatie hoeft er namelijk geen nadere taakverdeling tussen subsidieontvangers plaats te vinden, omdat de penvoerder de enige subsidieontvanger is en dus alle uit de subsidierelatie voortvloeiende rechten en plichten ten opzichte van de subsidieverstrekker op de penvoerder rusten. De penvoerder onderhoudt zelfstandig een relatie in de zin van titel 4.2 Awb met de subsidieverstrekker. Hij heeft daardoor automatisch de loket- en kassiersfunctie.

De terminologie enkelvoudige en meervoudige netwerksubsidie is bij de constructie van penvoerders erg belangrijk. In de jurisprudentie gaat het vooral om meervoudige netwerksubsidies, waarbij alle deelnemers subsidieontvanger zijn.

Werken met een penvoerder

Het is essentieel dat, als gewerkt wordt met samenwerkingsverbanden en penvoerders, de penvoerder zich bewust is van zijn verantwoordelijkheden en zijn taken goed uitvoert. Daarom worden in een subsidieregeling soms extra eisen gesteld aan de penvoerder, om te verzekeren dat dit een geschikte partij is. Een voorbeeld hiervan is de eis dat de penvoerder geen winstoogmerk heeft, om zo te zorgen dat het penvoerderschap geen ‘business case’ wordt.

Verder is het verstandig dat bestuursorganen de gang van zaken goed blijven monitoren na een verstrekking van een subsidie aan een samenwerkingsverband tijdens de projectperiode. Als er problemen ontstaan, is het belangrijk daar vroeg bij te zijn. Als één partner uit een project stapt, kan dat grote gevolgen hebben, het kan de uitvoering van een project sterk bemoeilijken. Het is van belang dat vooraf wordt stilgestaan bij de rol van de overheidsorganisatie bij mogelijke problemen. Grijpt de overheidsorganisatie in en gaat zij proberen de problemen op te lossen, of is dat de uitdrukkelijke verantwoordelijkheid van de partners in het samenwerkingsverband?