Subsidiekader
F. Hoe maak je een subsidieregeling?
Er moeten verschillende stappen worden gezet voordat een subsidie daadwerkelijk kan worden ingezet. De hoofdregel is dat subsidies worden verstrekt bij of krachtens wettelijk voorschrift. Dit betekent dat in beginsel een subsidieregeling moet worden opgesteld wanneer men ervoor kiest een activiteit te subsidiëren (klik hier voor meer informatie over het vereiste van een wettelijke grondslag voor subsidieverstrekking en de uitzondering hierop).
In de subsidieregeling moeten in ieder geval de volgende elementen worden opgenomen:
- Subsidiabele activiteiten
- Subsidieontvanger
- Subsidiestystematiek: verleningsbeschikking én vaststellingsbeschikking of alleen vaststellingsbeschikking?
- Criteria om in aanmerking te komen voor subsidie
- Beschikbare bedrag, subsidieplafond en verdeelsystematiek
- Subsidieverplichtingen
- Subsidievaststelling
- Intrekking en wijziging van een nog niet vastgestelde subsidie
- Horizonbepaling
Deze elementen worden hieronder uitgewerkt.
1. Subsidiabele activiteiten
Uit de regeling moet voortvloeien voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt en welke kosten in aanmerking komen voor een subsidie. Een gedetailleerde omschrijving kan tot gevolg hebben dat het aantal activiteiten dat voor de subsidie in aanmerking komt wordt beperkt. Bij sommige projecten is het juist wenselijk is om ruimte te hebben voor creativiteit, in dat geval ligt een globale omschrijving meer voor de hand. Daarnaast kan in de subsidieregeling worden opgenomen welke kosten in aanmerking komen of welke kosten zijn uitgesloten, en wat de berekeningswijze voor het subsidiebedrag is. Zo wordt in veel gevallen slechts een gedeelte van de werkelijke kosten gesubsidieerd.
2. Subsidieontvanger
In de subsidieregeling moet verder worden gegeregeld wie de subsidieontvangers kunnen zijn. Gaat het om een particulier, een onderneming of beide? Wordt de subsidie verstrekt aan één subsidieontvanger of aan een netwerk? Zie wat betreft dit laatste punt het instrument de netwerksubsidie.
3. Verleningsbeschikking én vaststellingsbeschikking of alleen vaststellingsbeschikking?
Bij de meeste subsidies worden er twee beschikkingen afgegeven: 1) de verleningsbeschikking en 2) de vaststellingsbeschikking. De verleningsbeschikking wordt gegeven voorafgaand aan het verrichten van de activiteiten en de vaststellingsbeschikking na afloop van de te verrichten activiteiten. Het werken met twee beschikkingen biedt beide partijen zekerheid. Zo zal de subsidieaanvrager pas willen of kunnen beginnen met het verrichten van de (gesubsidieerde) activiteit nadat deze zekerheid heeft dat hij de subsidie zal krijgen. Aan de andere kant krijgt de overheid zekerheid dat de activiteit daadwerkelijk en onder de juiste voorwaarden heeft plaatsgevonden, voordat het het zich definitief verplicht tot het verstrekken van geld. Wanneer de subsidie wordt verstrekt voor activiteiten die nog moeten plaatsvinden, is het aldus raadzaam om te werken met zowel een verleningsbeschikking als een vaststellingsbeschikking.
Er kan ook worden gekozen om te volstaan met een vaststellingbeschikking. Dit is logisch wanneer de gesubsidieerde activiteiten al zijn verricht of wanneer het subsidietijdvak is verstreken. Bij kleine subsidies (tot maximaal €25.000,-) wordt vaak ook gekozen voor alleen een vaststellingsbeschikking.
4. Criteria om in aanmerking te komen voor de subsidie/weigeringsgronden
Het gaat hier om de zogenoemde uitsluitingscriteria of drempelcriteria, waarbij kan worden gedacht aan een minimale of maximale jaaromzet of ondernemingsvorm waarin de activiteiten worden georganiseerd.
Hierbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen ontvankelijkheidsvereisten en weigeringsgronden. In art. 4:2 Awb zijn enkele ontvankelijkheidsvereisten te vinden, zoals de naam en het adres van de aanvrager. Daarnaast kunnen in de subsidieregeling ook nog andere vereisten worden opgenomen zoals het aanleveren van een plan en een begroting. Indien deze gegevens ontbreken, krijgt de aanvrager eerst de gelegenheid om deze gegevens alsnog aan te vullen. Indien een aanvulling uitblijft geeft art. 4:5 Awb de grondslag om de aanvraag niet te behandelen. In dat geval is de subsidieverstrekker nog niet aan een inhoudelijke beoordeling toegekomen.
In art. 4:35 Awb staan gronden om de subsidie af te wijzen, bijvoorbeeld als er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de gesubsidieerde activiteit niet zal plaatsvinden. De weigeringsgronden in art. 4:35 Awb zijn niet limitatief. Dit betekent dat in de subsidieregeling aanvullende weigeringsgronden kunnen worden opgenomen.
Als is vastgesteld dat de subsidieaanvraag voldoet aan de drempelcriteria en er geen weigeringsgrond aanwezig is, vindt in een tender nog een beoordeling plaats aan de hand van zogenoemde rangschikkingscriteria.
5. Beschikbare bedrag, subsidieplafond en verdeelsystematiek
De subsidieverstrekker moet beslissen of er een beperkt bedrag beschikbaar is of dat wordt gekozen voor een zogenoemde open-einde regeling. Indien wordt gekozen voor een beperkt bedrag, is het raadzaam een subsidieplafond vast te stellen. Daartegenover bestaat de open einde-regeling, waarbij het beschikbare bedrag niet is gelimiteerd. Het voordeel van een open-einde regeling is dat er ruimte is om bij alle aanvragen de subsidie toe te kennen. Een nadeel is dat er een verplichting tot subsidieverlening onstaat zodra de aanvraag voldoet aan alle voorwaarden uit de regeling.
Het subsidieplafond is terug te vinden in art 4:22 Awb en kan worden omschreven als “het bedrag dat gedurende een bepaald tijdvak ten hoogste beschikbaar is voor de verstrekking van subsidies.” Ingevolge ditzelfde artikel moet het subsidieplafond in een wettelijke regeling zijn opgenomen of worden vastgesteld door een bestuursorgaan op basis van een wettelijk voorschrift waarin deze bevoegdheid is gegeven. Wanneer gebruik wordt gemaakt van een subsidieplafond, is (potentieel)sprake van een schaarse subsidie. Dit heeft tot gevolg dat de volgende drie rechtsnormen in acht moeten worden genomen. Ten eerste, moet het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte bieden om naar de beschikbare subsidie mee te dingen (= mededingingsnorm). Ten tweede kan de schaarse subsidie in beginsel niet voor onbepaalde tijd, maar slechts tijdelijk worden verleend. En ten derde moet het bestuur een passende mate van openbaarheid verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de schaarse subsidie, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria (de transparantieverplichting). Het bestuur moet hierover tijdig voorafgaand aan de start van de aanvraagprocedure duidelijkheid scheppen, door informatie over deze aspecten bekend te maken via een zodanig medium dat potentiële gegadigden daarvan kennis kunnen nemen. Met deze aspecten dient in de subsidieregeling ook rekening te worden gehouden.
Als er een beperkt bedrag beschikbaar is, moet ook worden nagedacht over de verdeelsystematiek. Er zijn verschillende manieren om het beschikbare subsidiebedrag te verdelen. Er kan worden gekozen voor een verdeling op basis van kwaliteit (tender), verdeling op volgorde van binnenkomst, loting of voor een evenredige verdeling.
Bij een tenderprocedure is het raadzaam van tevoren aan te geven hoe de beoordeling van de aanvragen verloopt. Dit kan door het instellen van een jury of een adviescommissie, die de aanvragen beoordelen op basis van een beoordelingsreglement dat in de subsidieregeling is opgenomen. Zie voor meer informatie over het instellen van een jury het financieringsinstrument publieke prijsvraag.
Bij een beoordeling op volgorde van binnenkomst is het van belang om vast te leggen welk tijdstip geldt als datum van ontvangst. Het verdient aanbeveling om uit te gaan van de datum waarop de aanvraag volledig wordt ingediend, of wanneer deze voor het laatst is aangevuld of gewijzigd. Zo kan worden voorkomen dat een snelle - maar onvolledige - ingediende aanvraag, voor gaat op een volledig ingediende aanvraag die later binnenkomt.
6. Subsidieverplichtingen
Er mogen verplichtingen worden verbonden aan de subsidie. Veel subsidieverplichtingen zijn terug te vinden in titel 4:2, afdeling 4.2.4. Awb. Standaardverplichtingen zijn opgenomen in art. 4:37 Awb. Zo kan de subsidieaanvrager bijvoorbeeld worden verplicht verzekeringen af te sluiten of kunnen er eisen worden gesteld aan de omvang van de gesubsidieerde activiteiten. Daarnaast kunnen op grond van art. 4:38 Awb verplichtingen worden opgelegd die erop gericht zijn van het doel van de subsidie te verwezenlijken (doelgebonden verplichtingen). Tot slot kunnen er ook niet-doelgebonden verplichtingen worden verbonden aan de subsidie, zoals de oneigenlijke verplichtingen ex art. 4:39 Awb. Vereist is dan wel dat bij wettelijk voorschrift is bepaald dat de niet-doelgebonden verplichting in de subsidiebeschikking kan worden opgelegd. Verder zijn alleen verplichtingen toegestaan die betrekking hebben op de wijze waarop, of de middelen waarmee de gesubsidieerde activiteiten worden verricht.
7. Subsidievaststelling
De subsidieregeling kan ook regels bevatten omtrent de vaststelling van de subsidie. Denk bijvoorbeeld aan de eis dat de vaststellingsaanvraag binnen een bepaalde periode na afloop van de gesubsidieerde activiteit moet worden ingediend ex art. 4:44 lid 1 sub b Awb. Als deze termijn niet is opgenomen in de subsidieregeling, moet ingevolge art. 4:44 lid 2 Awb een termijn zijn aangegeven in de verleningsbeschikking.
Het kan ook voorkomen dat de subsidieverstrekker de subsidie ambtshalve vaststelt, zie hiervoor art. 4:47 Awb. Vaak gaat de subsidieverstrekker pas over tot ambtshalve vaststelling nadat de subsidieaanvrager niet binnen de daarvoor aangegeven termijn een aanvraag tot vaststelling heeft ingediend, zie hiervoor art. 4:44 lid 4 en art. 4:47 Awb. Let op: bij het niet (tijdig) indienen van de vaststellingsaanvraag moet het bestuursorgaan de subsidieverstrekker eerst aanmanen door een nieuwe termijn te stellen, alvorens het kan overgaan tot ambtshalve vaststelling.
8. Intrekking en wijziging van een nog niet vastgestelde subsidie
In de subsidieregeling kan worden geregeld in welke gevallen de subsidieverlening gedurende het subsidietijdvak kan worden ingetrokken of gewijzigd ten nadele van de ontvanger. Dit kan zolang de subsidie nog niet is vastgesteld. De wettelijke grondslag hiervoor is te vinden in art. 4:50 Awb. Te denken valt aan gewijzigde omstandigheden of inzichten waardoor de subsidieontvanger niet meer behoort tot de categorie aanvragers die in aanmerking komen voor de subsidie. Het komt ook voor dat in de subsidieregeling wordt vastgelegd dat de subsidie wordt ingetrokken als de subsidieontvanger niet voor een bepaalde datum activiteiten heeft uitgevoerd.
9. Horizonbepaling
Bij subsidieregelingen van het Rijk is het op grond van art. 4.10 lid 2 Compatibiliteitswet verplicht om een zogenoemde horizonbepaling op te nemen, inhoudende een tijdstip waarop subsidieregeling van rechtswege vervalt. Dit tijdstip mag maximaal 5 jaar na de inwerkingtreding liggen. Na afloop van de termijn kan de subsidie worden voortgezet, maar dan moet dit wel op basis van een nieuwe subsidieregeling. De wetgever heeft hiervoor gekozen zodat er tenminste elke 5 jaar wordt geëvalueerd of het voortzetten van de subsidieregeling onder dezelfde voorwaarden wenselijk is.
Lastenreductie
Om de lasten met betrekking tot het maken en het uitvoeren van subsidieregelingen te verminderen, zijn verschillende documenten ontwikkeld die – voor overheden op verschillende niveaus – handvaten bieden. Voor subsidies van het Rijk is er de regeling “Aanwijzingen voor subsidieverstrekking” (Stcrt. 2009, nr. 20306). In dit Uniform Subsidiekader (USK) worden subsidies naar subsidiebedrag in drie categorieën opgedeeld, waarbij er minder eisen gelden indien het subsidiebedrag lager is. Daarnaast zijn in het USK ook regels over begrippen en termijnen geüniformeerd. De Aanwijzingen voor subsidieverstrekking gelden niet voor decentrale overheden. Toch is een deel van het USK door Provincies overgenomen in hun algemene subsidieverordeningen. Daarnaast heeft de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (VNG) ook een model Algemene Subsidie Verordening (model-ASV) voor gemeenten opgesteld. Het verdient aanbeveling om deze documenten te raadplegen bij het maken van een subsidieregeling.
Een subsidie kan een steunmaatregel in de zin van art. 107 VWEU zijn. In dat geval moet subsidie(regeling) door de Europese Commissie worden goedgekeurd. Lees hier meer over staatssteunregels.