Netwerksubsidie

  • Efficiëntere en doelmatigere uitvoering
  • Vermindering administratieve lasten
  • Meer (politieke) legitimatie van het project
  • Afhankelijkheid penvoerder
  • Weinig grip op de interne verhouding tussen deelnemers
  • Deelnemers zijn erg van elkaar afhankelijk

Rechtsbescherming

Aanvragers en ontvangers van subsidies hebben, net als andere burgers, behoefte aan rechtsbescherming tegen onjuiste beslissingen van de overheid. In beginsel staat tegen alle besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb bestuursrechtelijke rechtsbescherming, in de vorm van bezwaar en beroep open. Beslissingen omtrent subsidies zijn in overgrote meerderheid besluiten. Meestal staat tegen deze besluiten de standaardrechtsgang van de Awb open: bezwaar, beroep bij de rechtbank (artikel 8:1 jo. 7:1 Awb), hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 47 Wet op de Raad van State). Soms staat beroep of hoger beroep open bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

Hierna worden aspecten van deze rechtsbeschermingsmogelijkheden besproken die specifiek of van bijzonder belang zijn voor het subsidierecht:

Meer informatie is te vinden in het boek Subsidierecht van W. den Ouden e.a.

Voor bezwaar en beroep vatbare besluiten

Bezwaar en beroep staan open tegen beslissingen over subsidies die besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Hieronder volgt een overzicht van veelvoorkomende en/of relevante voor bezwaar en beroep vatbare subsidiebeslissingen:

  • de afwijzing van een aanvraag om subsidie (de weigering);

  • de subsidieverlening (artikel 4:29 Awb);

  • het verlenen van een voorschot (artikel 4:95 Awb);

  • de subsidievaststelling (artikel 4:42 Awb);

  • de intrekking of wijziging van een subsidieverlening met terugwerkende kracht (artikel 4:48 Awb);

  • de intrekking of wijziging van een subsidievaststelling (artikel 4:49 Awb);

  • de intrekking of wijziging van een (meerjarige) subsidieverlening voor de toekomst (artikel 4:50 Awb);

  • de aankondiging dat een aanvraag om subsidie voor een volgend tijdvak geheel of gedeeltelijk zal worden geweigerd: een beëndigingsbesluit (artikel 4:51 Awb);

  • de terugvordering van een onverschuldigd betaald subsidiebedrag of voorschot (artikel 4:57 Awb jo 4:95 Awb);

  • de verrekening van een terug te vorderen bedrag met een subsidie of een voorschot voor een volgend tijdvak;

  • de vaststelling van een subsidieplafond (artikel 4:25 Awb);

  • uitstel van betaling, dan wel intrekking of wijziging daarvan (artikel 4:94 Awb);

  • vaststelling van de door het bestuursorgaan of door de subsidieontvanger verschuldigde wettelijke rente (artikel 4:98 en 4:99 Awb);

  • kwijtschelding van een subsidieschuld door het bestuursorgaan.

Belanghebbenden

Direct-belanghebbenden

Alleen een belanghebbende kan tegen een besluit bezwaar maken en beroep instellen (artikel 7:1 jo. 8:1 Awb). Belanghebbend is degene die door het besluit rechtstreeks in zijn belang is getroffen (artikel 1:2, eerste lid, Awb). Bij subsidies is dit meestal de direct-belanghebbende: de aanvrager of de ontvanger. Een ander dan de aanvrager kan geen belanghebbende zijn bij de weigering van een subsidie en daarom ook niet bij het niet tijdig beslissen op een subsidieaanvraag (ABRvS 15 december 2004, AB 2005, 254, m.nt. NV en vgl. CRvB 31 oktober 2002, AB 2003, 62, m.nt. HBr). Een en ander geeft zelden problemen, behalve een enkele keer in situaties van rechtsopvolging.

Derden-belanghebbenden

Beroep tegen subsidiebeslissingen wordt meestal ingesteld door de aanvrager van de subsidie. Beroepen van derden komen wel steeds meer voor. Wij moeten daarbij onderscheiden tussen derden met (ten opzichte van de aanvrager) tegengestelde belangen en derden met parallelle belangen.

Bij derden met tegengestelde belangen gaat het meestal om concurrenten van de subsidieontvanger. Concurrenten hebben in de meeste gevallen een eigen, rechtstreeks betrokken belang, omdat hun financiële belangen tegengesteld zijn aan die van de subsidieontvanger. (J. Wieland in noot bij CBb 13 oktober 2016, ECLI:NL:CBB:2016:319, AB 2018/9). Iemand kan echter slechts als concurrent worden aangemerkt wanneer deze actief is binnen hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als de begunstigde van de subsidie (zie bijvoorbeeld ABRvS 29 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA1378, m.nt. W. den Ouden). Hieraan is ook voldaan indien een potentiële concurrent concrete plannen heeft binnen hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied èn zijn begonnen met de uitvoering daarvan (vgl. ABRvS 13 april 2011, AB 2011/215, m.nt. J. Dijkgraaf). In een uitspraak uit 2013 is de Afdeling streng en vereist dat appellanten aantonen dat de aangevochten steunbesluiten rechtstreeks gevolgen hebben voor hun concurrentiepositie ((ABRvS 06-02-2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ0794, AB 2013/264, m.nt. W. den Ouden). Een afgewezen aanvrager in een tenderprocedure, die geen concurrent is van de partijen die de subsidie wel hebben ontvangen, is geen belanghebbende bij de subsidieverleningsbesluiten. Zijn belang is niet rechtstreeks betrokken bij die besluiten. De stukken die betrekking hebben op de hoger in de rangorde geëindigde aanvragen moeten echter wel aangemerkt worden als op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 7:4 Awb (ABRvS 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2258, AB 2016/453, m.nt. W. den Ouden).

Bij de verlening van subsidies voor ruimtelijke projecten zijn omwonenden in beginsel geen belanghebbenden, ook al is er sprake van tegengestelde belangen. De belangenschending hangt niet voldoende samen met de subsidieverlening. Omwonenden kunnen beter de omgevingsvergunning aanvechten (CBb 16 november 2017, ECLI:NL:CBB:2017:368, AB 2018/207, m.nt. J. Wieland; CBb 8 mei 2018, ECLI:NL:CBB:2018:243).

Beroep kan ook worden ingesteld door een derde met parallelle belangen. Die struikelt dan in de meeste gevallen over de omstreden leer van het “afgeleid belang”. Deze leer houdt in, dat degene die zijn belang slechts ontleent aan een contractuele of andere privaatrechtelijke relatie met de direct-belanghebbende, zelf niet als belanghebbende wordt aangemerkt, omdat hij niet rechtstreeks in zijn belang zou worden getroffen. Zie voor een kritische bespreking van deze jurisprudentie B.W.N. de Waard, ‘Afgeleid belang’, JBplus 2010/2, p. 62-80; positiever M.C.D. Embregts, ‘Toegang voor de afgeleid-belanghebbende; is dat nodig?’, NTB 2005, p. 10-14). Een uitzondering op deze lijn kan worden gemaakt wanneer een beroep wordt gedaan op een mogelijke schending van grond- of mensenrechten of eigendomsbelangen. (ABRvS 17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0374, AB 2013/24, m.nt. H.D. Tolsma; ABRvS 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7724, AB 2013/265, m.nt. T. de Jong en Y.E. Schuurmans).

Hier enkele voorbeelden van de afgeleid belang-jurisprudentie. Leden en bestuurders van producentenorganisatie hebben slechts afgeleid belang bij een besluit tot intrekking van de erkenning als producentenorganisatie en de daarmee verband houdende terugvordering van subsidie. (CBb 13 oktober 2016, ECLI:NL:CBB:2016:319, AB 2018/9, m.nt. J. Wieland). Een medezeggenschapsraad wordt door de Afdeling ook niet als belanghebbende aangemerkt, aangezien het aangevochten besluit niet ziet op haar specifieke functie (ABRvS 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1390, AB 2017/89, m.nt. J.R. van Angeren). Ook een potentieel begunstigde van een afgewezen subsidieaanvraag is geen belanghebbende (ABRvS, 4 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ3443; CBb 7 september 2017, ECLI:NL:CBB:2017:353).

Er is geen specifieke jurisprudentie bekend over belanghebbendenproblemen die zouden kunnen ontstaan binnen een netwerksubsidierelatie. Die zijn echter goed denkbaar. Zo kan een samenwerkingspartner willen opkomen tegen een besluit dat alleen gericht is aan de penvoerder. Is de samenwerkingspartner dan belanghebbende bij dat besluit? Van belang voor de belanghebbendheid van partners zou kunnen zijn of de subsidie alleen uitbetaald wordt aan de penvoerder, die de bedragen vervolgens doorbetaalt, of de subsidie aan alle partners afzonderlijk wordt uitbetaald. Wanneer de subsidies los worden uitbetaald, is een samenwerkingspartner dan belanghebbende bij een besluit dat geadresseerd is aan een andere partner? Op deze vragen is nog geen duidelijk antwoord geformuleerd door de bestuursrechters. In een uitspraak uit 2013 adresseert de Afdeling wel de situatie waarin een gesubsidieerd project is overgedragen aan een nieuwe partij, terwijl het terugvorderingsbesluit nog gericht was aan de oude partij. De Afdeling oordeelt dat het feit dat het project is overgedragen, nog niet betekent dat de nieuwe partij belanghebbende is bij het terugvorderingsbesluit dat was gericht aan de voormalige subsidieontvanger, omdat hieruit niet direct volgt dat er sprake is van een rechtstreeks betrokken belang (ABRvS 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1511, AB 2013/394, m.nt. W. den Ouden). Deze uitspraak zou van belang kunnen zijn in situaties waarin een samenwerkingspartner wordt vervangen door een andere partner. Ook een uitspraak van de Afdeling uit 2012 is mogelijk van belang voor netwerksubsidies (ABRvS 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7320, AB 2013/53, m.nt. H.D. Tolsma). Een vereniging komt op tegen een ontheffing voor een onderzoeksproject die verleend is aan een onderzoeksbureau, want de ontheffing is niet ruim genoeg volgens de vereniging. Tussen de vereniging en het onderzoeksbureau bestaat een zekere samenwerkingsrelatie met betrekking tot het onderzoekproject. Ook al heeft de vereniging daardoor belang bij de ontheffing, de Afdeling oordeelt dat zij slechts een afgeleid belang heeft, geen eigen belang.

Algemene en collectieve belangen

Artikel 1:2, lid 3, Awb, bepaalt dat bij rechtspersonen de algemene of collectieve belangen die zij blijkens hun statuten en feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen, als hun belangen worden beschouwd. Dit betekent dat deze rechtspersonen beroep kunnen instellen indien zij rechtstreeks in zo’n belang worden getroffen. Deze jurisprudentie is aangescherpt voor algemeenbelangorganisaties, maar ook versoepeld voor collectiefbelangorganisaties. Algemeen- of collectiefbelangacties zijn in het subsidierecht zeldzaam.

Rechtsgang

De bezwaarschriftprocedure

Wie ontevreden is over een subsidiebesluit, kan zich als regel niet rechtstreeks tot de rechter wenden. In de meeste gevallen heeft men pas toegang tot de bestuursrechter nadat eerst een bezwaarschriftprocedure is doorlopen bij het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen (artikel 7:1 Awb). Bestaande uitzonderingen op deze hoofdregel hebben voor subsidies nauwelijks praktische betekenis.

In bezwaar moet het bestreden besluit volledig worden heroverwogen door het bestuursorgaan dat het nam (artikel 7:11 Awb). Dit betekent dat niet alleen de rechtmatigheid, maar ook andere aspecten van het besluit opnieuw moeten worden beoordeeld. De heroverweging moet echter wel plaatsvinden “op de grondslag van het bezwaar”. Dit betekent twee dingen:

  1. Min of meer zelfstandige onderdelen van het besluit die in bezwaar niet worden aangevochten, kunnen niet alleen naar aanleiding van het bezwaar worden gewijzigd. Als een belanghebbende bezwaar maakt tegen een aan de subsidie verbonden verplichting, staat het bedrag van de verleende subsidie in bezwaar niet meer ter discussie;

  2. De belanghebbende mag er door het maken van bezwaar in zoverre niet op achteruitgaan, dat hij niet louter naar aanleiding van het bezwaar in een ongunstiger positie mag worden gebracht dan waarin hij zou hebben verkeerd als hij geen bezwaar zou hebben gemaakt. Dit heet in het juridische jargon het verbod van “reformatio in peius” (=verandering ten nadele).

Beide regels lijden echter uitzondering als het bestuursorgaan ook los van het bezwaar de rechtspositie van belanghebbende zou hebben mogen wijzigen. Als in bezwaar informatie aan het licht komt op grond waarvan de subsidie met terugwerkende kracht zou mogen worden ingetrokken, mag dat dus ook bij de beslissing op bezwaar. Als bijvoorbeeld in bezwaar blijkt dat de subsidieontvanger onjuiste gegevens heeft verstrekt (artikel 4:48, eerste lid, onderdeel c Awb), mag naar aanleiding daarvan bij de beslissing op bezwaar een correctie in zijn nadeel worden toegepast.

Beroep bij de bestuursrechter

Na de bezwaarschriftprocedure staat tegen subsidiebesluiten meestal beroep open bij de algemene bestuursrechter: de rechtbank (artikel 8:1 Awb), met de mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 37 Wet RvS). Uit artikel 8:6, lid 1, Awb volgt echter, dat de weg naar de algemene bestuursrechter is afgesloten voor zover beroep openstaat bij een bijzondere bestuursrechter. Bij subsidies is deze bijzondere bestuursrechter in de meeste gevallen het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

De regel van de “processuele connexiteit” komt hier ook om de hoek kijken: het beroep tegen de terugvordering staat open bij de rechter waarbij beroep tegen de verlening of vaststelling openstond. Als voor de subsidieverstrekking een bijzondere bestuursrechter bevoegd is, is deze bijzondere bestuursrechter dus ook bevoegd om te oordelen over een eventuele terugvordering van deze subsidie.

Voorlopige voorziening

Indien tegen een subsidiebesluit bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan de belanghebbende de voorzieningenrechter van het bevoegde rechterlijke college verzoeken een voorlopige voorziening te treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dit vergt. De voorlopige voorziening kan inhouden dat het bestreden besluit wordt geschorst in afwachting van de beslissing in de hoofdzaak, maar ook andere voorzieningen zijn mogelijk. Verzoeken om een voorlopige voorziening komen bij subsidies niet zo vaak voor, omdat subsidiegeschillen meestal niet zo spoedeisend zijn. De meeste voorbeelden betreffen een naar het oordeel van de subsidieontvanger te abrupte beëindiging of vermindering van de subsidie.

In hoger beroep kan ook het bestuursorgaan een voorlopige voorziening vragen. Als de rechtbank het bestreden besluit vernietigt, moet het bestuursorgaan als regel een nieuw besluit nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Dat moet ook als het bestuursorgaan tegen die uitspraak in hoger beroep gaat, want hoger beroep heeft geen schorsende werking. Soms is het voor het bestuursorgaan bezwaarlijk om de uitspraak van de rechtbank hangende het hoger beroep al uit te voeren, bijvoorbeeld omdat dan een subsidie zou moeten worden verleend die het bestuursorgaan bij een succesvol hoger beroep weer zou willen en kunnen intrekken.

Concentratie van rechtsbescherming

Een verlenings-, vaststellings- of voorschotbeschikking kan net als andere betalingsbeschikkingen gepaard gaan met nevenbeschikkingen. Te denken valt aan beschikkingen omtrent verschuldigde wettelijke rente, uitstel van betaling, kwijtschelding en dergelijke. Artikel 4:125 Awb bepaalt, dat in dergelijke gevallen een bezwaar of beroep tegen de hoofdbeschikking zich mede richt tegen een nevenbeschikking, mits de belanghebbende deze betwist. Voorbeeld: een bestuursorgaan vordert een subsidie van € 1000 terug. De ontvanger maakt bezwaar. Het bestuursorgaan verklaart het bezwaar ongegrond. De ontvanger gaat in beroep bij de rechtbank en vraagt tegelijk uitstel van betaling. Het bestuursorgaan weigert dit uitstel.

In zo’n geval behoeft de ontvanger niet afzonderlijk bezwaar te maken en beroep in te stellen tegen de weigering van uitstel. Als hij de weigering van uitstel betwist, wordt zijn beroep geacht mede tegen deze weigering te zijn gericht. De bestuursrechter die over de terugvordering oordeelt, kan en moet dan tevens de weigering van uitstel beoordelen. Dit geldt zelfs als de ontvanger tegen de weigering van uitstel gewoon bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld. Met het oog op een efficiënte afdoening van geschillen gaat in zo’n geval het fictieve beroep voor het reële beroep.

Subsidievaststelling en subsidieverlening

Zoals reeds meermalen ter sprake kwam, is het bestuursorgaan bij de subsidievaststelling gebonden aan de beschikking tot subsidieverlening. Maar ook de subsidieontvanger is bij de subsidievaststelling in zekere zin gebonden aan de subsidieverlening. Indien tegen de subsidieverlening niet of tevergeefs beroep is ingesteld, wordt de subsidieverlening in rechte onaantastbaar. Kwesties die bij de subsidieverlening zijn beslist, kunnen dan bij de subsidievaststelling niet meer ter discussie worden gesteld.

Gelet hierop kan een subsidie ook niet hoger worden vastgesteld dan uit de verlening voortvloeit. Wordt daar in de aanvraag tot vaststelling toch om gevraagd, dan moet dit worden opgevat als een verzoek om terug te komen op de verlening. Dit betekent dat de beslissing op dit verzoek door de rechter slechts terughoudend kan worden getoetst (ABRvS 25 februari 2004, AB 2004/261, m.nt. W. den Ouden (Stichting Vestia Groep)).

Wat als de subsidieverlening ten tijde van de subsidievaststelling nog niet onaantastbaar is? O.i. moet ook dan bij de vaststelling worden uitgegaan van de verlening, zolang deze niet vernietigd is. Indien de subsidieverlening alsnog wordt vernietigd, moet als regel een nieuwe beschikking tot subsidieverlening worden gegeven, die dan ook tot een andere vaststelling moet leiden. Derhalve heeft de subsidieontvanger wel degelijk nog procesbelang bij zijn beroep tegen de subsidieverlening, ook als is de subsidie inmiddels vastgesteld (ABRvS 10 juli 2002, AB 2003/148, m.nt. N. Verheij (Vertaalbureau It Ljocht).